◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）

2022年10月6日，美國太平洋艦隊在韓國和日本之間的水域進行三邊彈道導彈防禦演習，圖中包括日本海上自衛隊驅逐艦和韓國海軍驅逐艦。圖源：「U.S. Pacific Fleet」臉書

前言

《外交事務》（Foreign Affairs）雙月刊網站1月16日刊登了史汀生中心（Stimson Center）資深研究員、喬治城大學（Georgetown University）客座教授凱莉·格里科（Kelly Grieco）和卡內基國際和平基金會美國治理項目資深研究員詹妮弗·卡瓦納吉（Jennifer Kavanagh）聯名發表的文章，題為《美國無法超越中國在亞洲的實力—但仍然可以阻止中國稱霸》（America Can’t Surpass China’s Power in Asia—But It Can Still Prevent Chinese Hegemony）。值此中美關係剛剛回溫之際，此文對於中美兩國在亞洲博弈情況，頗具參考價值，因此，特編譯如下，以饗讀者。

戰略平衡才有助美國維持亞洲軍事霸權

在美國總統巴拉克·歐巴馬第二任期結束時，關於美國未來將在亞洲扮演什麼角色，面臨一個清楚的選擇。隨著中國在領土主張方面越來越強勢、自信，華盛頓可以加倍付出代價高昂的努力，維持其在亞洲的軍事主導地位。或者它可以承認中國將不可避免地在該區域發揮越來越大的軍事作用，並利用其有限的資源來制衡中國的力量，試圖在不維持自身霸權的情況下，阻止中國稱霸。

歐巴馬的繼任者唐納德·川普和喬·拜登都選擇了第一種辦法。他們專注於戰勝中國，正如時任美國參謀長聯席會議主席馬克·米利（Mark Milley）在2023年初提出的──保持軍事優勢是美國印太戰略的首要目標。拜登達成這個目標的戰略與他的前任有所不同。認識到維持美國在亞洲地區的軍事統治地位的代價，很快就在政治和軍事上變得不可持續。拜登團隊設法建立一個盟友和合作伙伴聯盟來分擔部分費用。例如，在過去3年，拜登政府成功獲准進入菲律賓另外3個軍事基地，與韓國和日本建立新的三方共享情報機制，同澳大利亞和聯合王國締造了奧庫斯（AUKUS）協議，提供核潛艇給澳大利亞海軍。

儘管取得了一些成就，拜登在朝向建立聯盟方面的總體進展卻很緩慢。

在強大的美國主導安全架構下，儘管擁有裝備精良的盟友和合作伙伴維持美國的卓越地位，但美國仍然缺乏進入亞洲關鍵地區的軍事管道，且這是美國沒有明確辦法解決的問題。亞洲海洋形成的地理環境，讓在地國家難以形成中國構成威脅的認知，這從根本上破壞拜登打造聯盟的計劃。

拜登政府的有限成就，反映華盛頓許多人不願面對的潛在現實：美國的亞洲軍事霸權無法長期維持。美國與其繼續追求注定失敗的霸權地位，毋寧採取優先考慮平衡而不是超越中國力量的戰略。華盛頓需要更集中精力保障能進入戰略地區的管道。例如攸關日本和印度工業重心的主要水上通道。華盛頓還必須努力通過幫助盟友和合作伙伴加強自衛能力來轉移部分安全負擔。最後，華盛頓需要更好地駕馭該區域的許多多邊機構，促進美國的利益和影響力，而不僅僅只靠以美國為中心的合作伙伴關係增加其影響力。

批評維持平衡做法的人可能會認為，這將助長中國的底氣，引發盟國擔憂美國是否放棄有所作為。但這是錯的：如果華盛頓不改變方法，將發現自己不堪重負，並缺乏可靠的軍事態勢來支持其廣泛的承諾，並藉以達到威懾中國的效果。對美國而言，平衡做法更符合東亞地區其地理形成的特色，將更可持續，且風險更小，而不是與之相悖。

圖為美國在日本的美軍基地，照片攝於「反介入的東亞和平運動」演講。圖源：兩岸犇報，陳迅 攝

美國為主導亞洲打造聯盟的企圖與努力

美國試圖建立聯盟來實現主導亞洲的願景，拜登政府為此投入巨資加強美國與亞洲各國的關係。例如美國將與越南的關係提升為「全面戰略伙伴關係」，並與印度簽署了新的國防合作和聯合生產協議。但拜登為打造聯盟付出的努力，遠遠無法讓美國主導在亞洲的軍事地位。

從一開始，拜登政府就清楚打造聯盟必須滿足三大條件：美國進入亞洲各基地、機場和港口的多樣化管道，以便美軍能在危急情況下迅速投送軍力；建立一個盟友和伙伴網絡，加強美國利益和價值；加強聯盟和伙伴國家自身的軍事能力。

對美國而言，在印太地區的主要挑戰是面對中國的龐大導彈庫。美國集中在關島、日本和韓國的大型基地特別容易受到中國的反擊，美國國防部希望將人員和資產廣泛配置在整個區域更多的小型基地和前哨上，藉此提高大型基地的生存機會。

美國在努力打造這種配置上取得了一些進展。拜登團隊已獲得擴大許可，使美國軍隊能夠在澳大利亞、菲律賓以及巴布亞新幾內亞（尚待國會批准）等地使用額外基地。然而，這些擴大許可並未賦予更多危機或戰時准許進入的權限。菲律賓和巴布亞新幾內亞均表示，若美國爆發與中國的戰爭，特別是涉及台海的戰爭，將不允許美國利用其領土上的基地，進行存儲武器或進攻性等軍事行動，但這正是華盛頓最關鍵的需求，也進一步影響東南亞對美國而言最具戰略意義的國家，包括印尼、馬來西亞和新加坡等的准入。因此，在緊急情況下，並考慮到韓國可能對美國軍隊的准入施加限制，美國仍將依賴在日本和關島易受攻擊的軍事跑道，或者來自澳大利亞的遠程轟炸機。

拜登致力於通過轉變其軍事戰略，從傳統的軸輻方式（以美國為軍事行動中心）轉變為更全面地建立盟友和合作夥伴聯繫的網絡模式，以鞏固美國在亞洲的主導地位。五角大廈越來越強調三邊軍事演習，包括與澳大利亞和日本的海空聯合演習，以及與日本和菲律賓的海岸警衛隊訓練。然而，拜登政府在這方面也遭遇了一些挫折。該區域很少有國家願意全心參與美國領導的安全架構，因為美國要求在中美之間做出選擇。美國堅持不建立區域安全集團，但是該區域的許多國家，包括美國的盟友，都反對這種做法，認為美國應該要建立區域安全集團。

拜登建立聯盟的計劃仍然缺乏在緊急情況下有效協調盟友和合作夥伴共同行動所需的體制與機制。由澳大利亞、印度、日本和美國組成的「四方安全對話」，除了其它倡議外，應加強海洋合作。然而，它並未提供參與國在危機情況下所需的共享情報機制，因為共享情報安排仍然是雙邊的。同樣地，美國指望日本在區域戰爭期間提供直接的軍事支持，但是美日之間尚未建立聯合司令部，以有效協調兩國的行動。

圖為美國海軍在菲律賓海實彈演習。圖源：「U.S. Pacific Fleet」臉書

美國仍然承擔印太地區大部分的防務負擔

而在增強盟友軍事能力方面，美國取得一些成果，但也面臨一些挑戰。過去幾年，亞洲一些國家開始增加國防支出，然而，這與美國期望共同分擔該地區的防務負擔還有很長一段距離，尤其在面臨潛在衝突時，對資金的需求更為迫切。美國希望亞洲盟友和合作夥伴能夠增加開支，達到真正共享防務負擔的目標。

對此，日本和澳大利亞宣布增加國防開支的計劃。日本計劃在未來5年內將國防開支提升65%，以更好地應對中國，包括購買400枚美製戰斧巡航導彈。澳大利亞則計劃在未來10年將國防開支從GDP的2%提高到2.3%，優先考慮為軍力投射提供資金，並計劃購買美國生產的遠程攻擊導彈和核潛艇。

然而，這些計劃並非一帆風順。日本在使用戰斧導彈進行自衛和支援美國行動方面缺乏有效的情報和瞄準能力。即使獲得這些能力，所購買的導彈數量是否能對區域威懾產生顯著影響仍然不明確。日本人口老化導致受過培訓的船舶和飛機操作人員短缺。澳大利亞同樣面臨所購買的潛艇，需要訓練有素的軍事人員操作，以及相應民間專業人士來維護的問題。

目前，很少有其他亞洲國家的軍隊能在共同分擔美國負擔方面，為美國做出重大貢獻。雖然有些人對韓國抱有高期望，但首爾未在硬體基礎設施、防空和運輸方面進行足夠的投資以實現對區域行動的貢獻。同樣，儘管美國施加壓力，台灣僅採取一些試探性措施來增強抵禦中國所需的防禦能力，如機動防空、水雷和低成本無人機等。總的來說，美國仍然承擔印太地區大部分的防務負擔。

圖為2017年5月25日，蔡英文視導漢光33號演習。圖源：總統府

亞洲的海洋地理環境不利美國打造反中聯盟

拜登政府在亞洲的有限進展，讓許多人產生一個疑慮：美國是否能在亞洲保持主導地位？一些美國領導人希望，隨著中國軍事增長對美國產生威脅，透過建立聯盟捍衛美國的卓越地位，並希望這種聯盟可以有機地、無限期地維持美國的主導地位。然而，這種樂觀毫無根據。亞洲的海洋地理環境不利於拜登打造聯盟的企圖，最終也將不利美國實現在亞洲維持主導地位的目標。

廣大的太平洋和印度洋形成強大的防禦屏障，促使地理上分散的國家採取搭便車和自滿的態度。中國的區域鄰居對中國確實心存戒慎。但是，諸如印尼和馬來西亞等國更傾向於不將北京視為生存威脅。

而印太戰區本身的海洋性質也削弱美國威懾力的可信度。與該地區最相關的空軍和海軍部隊具有高度機動性，易於部署也易於撤離。這種流動性使潛在的盟友擔心被拋棄，同時減少從美國領導的聯盟中獲得好處，例如美國對陸地基地的投資。

許多亞洲國家懷疑美國對印太地區的長期承諾，因為華盛頓在「重返亞洲」的一些努力是半心半意的，相較下，美國在歐洲和中東的軍事承諾是多麼廣泛。

然而，美國可以也應該選擇不同策略。更聰明和可持續的美國戰略是專注於平衡中國的實力而不是試圖戰勝它。平衡戰略仍然需要美國在亞洲建立一個友好的聯盟，但這將是一種不同類型的聯盟。在平衡的做法上，美國的盟友和伙伴以及可利用的基地數量就不是那麼重要，更重要的是美國聯盟成員和切入點的素質和戰略價值。

第一島鏈與第二島鏈的示意圖。圖源：網路圖片

美國應改變策略 鼓勵盟友發展自己

美國首先應專注維護亞洲主要的工業力量中心，特別是印度、日本和韓國。這可以通過協助它們發展自衛能力，並努力減少對中國經濟的依賴，從而讓這些國家擺脫與北京的關係。同時，華盛頓應該投入更多精力，尋求印度、日本、菲律賓和新加坡的合作，共同維護印太地區的關鍵水域，特別是馬六甲海峽、中國東海和南海的部分水域。雖然美國應繼續履行區域條約承諾並對戰略重要伙伴進行投資，但應減少關注對軍事影響較小的國家。美國也無需對中國在太平洋島嶼或東南亞大陸所採取的每一步行動進行積極回應。

對美國而言，所謂平衡做法，就是把美國主要的國防負擔轉移給盟友和合作夥伴，要求承擔主要的安全責任，同時讓美軍發揮支持作用。華盛頓應鼓勵所有盟友，特別是日本和菲律賓，通過大量投資不對稱和自衛能力，使它們變得更難被征服。美國領導人還應更緊急地促使台灣採取類似的自衛態勢。

在許多亞洲國家幾十年來投資不足和人力短缺的情況下，要應對現代化防務挑戰並非易事。然而，華盛頓可以通過更多行動來鼓勵它們武裝起來。在廣泛的軍事援助和武器銷售中，美國可以附加條件，促使盟友和合作夥伴放棄購買昂貴的軍用品，轉而投資相對便宜和機動的軍事裝備。同時，華盛頓可以利用聯合生產安排和技術共享等激勵措施，鼓勵盟友投資自身的國防工業。最重要的是，華盛頓必須清楚地告知盟友和合作夥伴，美國的參與是有限度的。

強調國防投資，不僅對一個國家的安全與經濟帶來好處，還有助於美國避免破壞重要關係。通過向亞洲戰區部署更少的前沿基地部隊，更有意識地依賴該地區提供的海洋屏障，美國可以改變策略。相反，美國應該通過預先部署更多裝備和彈藥（包括海軍所謂的海上前沿集結基地）、改善現有基地的防空和導彈防禦系統，以及現代化後勤基礎設施，來增強其快速部署增援部隊的能力，並協調兵力的流動。美國有機會使該地區的地理位置成為其第一道防線，協助其盟友和合作夥伴自助，同時釋放軍力來解決其他區域安全問題。

「尼米茲號」和「雷根號」組成的雙航母戰鬥群在南海。圖片來源：美國海軍

平衡做法最大的障礙是華盛頓的心態

然而，平衡做法也將對華盛頓施加更多壓力。美國需要更善於靈活運用印太地區的區域聯盟，而不是完全依賴美國領導的聯盟和合作伙伴關係，如奧庫斯（AUKUS）。華盛頓必須更全面地融入已經存在的政治、經濟和安全網絡，更積極地與東盟及其許多次級團體接觸。此外，美國應該尋求新的機會，支持其他區域小型多邊組織。儘管這些組織存在種種缺點，但已經成為東南亞國家外交政策的焦點，美國需要在它們內部並與它們一起運作，以實現其在該區域的利益。

採取平衡做法的最大障礙之一是華盛頓的心態。在美國外交和國防政策中，必須在亞洲追求軍事主導地位的想法堅不可摧。由於兩個政黨的領導人都擔心落後於北京，這種預設想法更加根深蒂固。但平衡做法既不構成綏靖主義，也不構成失敗主義，這也許是未來幾十年保護美國在印太地區的利益，以及在財政上唯一可持續的方式。

結語

這篇文章透露了由於中國實力日益增強，尤其在西太平洋，中國的軍力已經突破第一島鏈。美國單獨抵制中國已經力不從心，因此，作者苦口婆心地呼籲美國當政者建立盟友和合作伙伴聯盟，來平衡中國而不是戰勝中國。在美國鷹派勢力充斥兩黨及朝野的情勢下，兩位作者的良苦用心，能否被理解，頗堪質疑。此外，中國還一再聲明「不走國強必霸的老路」，並且強調遼闊的太平洋及亞洲容得下中美兩國共同發展，因此，中國不會在亞洲稱王稱霸，關鍵是美國能不能作為亞洲的負責任利益攸關方，與中國平等相待。

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）
◎編輯｜陳迅

【您可能有興趣】
‧ 以哈戰爭將重塑中東地緣政治格局
‧ 何瑞恩：華盛頓應對北京挑戰的最佳策略
‧ 中國應義不容辭出面召集國際和會解決以哈戰爭
‧ 中國在APEC會議上傳遞鮮明訊息，展現大國擔當—從習近平的演講說起
‧ 花俊雄：一帶一路助推全球南方興起