【犇報編按】

2023年12月2日是美國宣告「門羅主義」200周年。1823年12月2日，美國第五任總統詹姆斯·門羅（James Monroe）發表《國情咨文》，提出美國不干涉歐洲事務，歐洲列強也不得干涉美洲事務，宣告「美洲是美洲人的美洲」。

在美國提出「門羅主義」200周年之際，迎來時代之變、歷史之變和世界之變，「東升西降」以前所未有的方式展開。當中國以互信互助、互利互惠、互學互鑒作為與拉美交往的準則，並成為新時期南南合作的典範時，美國仍以200年前提出的「門羅主義」作為與拉美交往的準則。

台灣旅美政治評論員花俊雄為此撰寫系列文章，在本文指出隨著全球化進程加速和中國的崛起，中國與拉美國家的關係快速發展，挑戰美國在拉美地區的權益。中國務實和不干涉的做法，與美國歷史上「門羅主義」的干預和霸凌形成顯著對比。對許多拉丁美洲政府和企業而言，中國成為更具吸引力的伙伴。

值此百年未有之大變局，拉丁美洲要求獨立自主的呼聲日益高漲，且面臨著與美國和中國關係的戰略平衡挑戰，但這並不是相互排斥的選擇。對拉丁美洲而言，中美是可以有效兼容，同時並存，並從各自的長處和優點為人類福祉作出貢獻的。本文為【門羅主義200年系列】的最後一篇。

2023年1月24日，拉美和加勒比國家共同體第七屆峰會在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行。應拉共體輪值主席國阿根廷總統費爾南德斯邀請，大陸國家主席習近平向峰會作視訊致辭。圖源：新華社，馬丁•薩巴拉 攝

中美在拉丁美洲的博弈：「美洲增長倡議」與「一帶一路」倡議

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）

21 世紀以來，隨著全球化進程加速和中國的崛起，中國與拉美國家的關係持續快速發展，呈現出政治互信不斷加強，經貿合作持續擴大、人文交流日益密切、合作對話機制不斷增多的特點。這種現象開始引起美國的關注，一些美國媒體和智庫開始發表評論，稱中國正在挑戰美國在拉美地區的權益。

《華爾街日報》（Wall Street Journal）刊文稱，中國在拉美的影響力不斷擴張，日益成為美國「後院」政經方面的競爭者。美國智庫「美洲對話」（Inter-American Dialogue）主席彼得·哈金（Peter Hakim）在《外交事務》雙月刊上發表題為〈華盛頓正失去拉美嗎？〉（Is Washington Losing Latin America？）一文，稱「美國與拉丁美洲之間的關係處於冷戰結束以來的最低點」、「許多拉美人士認為中國正在取代美國霸權」。美國政府也愈發重視中國在拉美的角色和作用，同時表示願意以合作對話方式處理中美拉三邊關係。

2006年4月12日至15日，美國負責西半球事務的助理國務卿托馬斯·香農（Thomas Shannon）訪華，就各自與拉美的關係，對拉美國家政策以及拉美地區的形勢和中美在拉美合作等議題舉行會談。兩國正式成立關於拉美事務的磋商機制，並將該機制置於中美戰略與經濟對話框架下。此後中美分別於2007年、2008年、2010年、2012年、2013年舉行了關於拉美事務的磋商會議。

2014年7月17日，習近平主席出席在巴西首都巴西利亞舉行的中國—拉美和加勒比國家（共33個成員國）領導人首次會晤。會晤通過《中國—拉美和加勒比國家領導人巴西利亞會晤聯合聲明》，宣布建立「中國—拉共體論壇」（「中拉論壇」），並盡早在北京召開論壇首屆部長級會議。2015年1月8日至9日，部長級會議在北京舉行，標誌著論壇正式啟動。

「中拉論壇」成立後，美國國會多次召開聽證會，評估中國在拉美地區的動作對美國的影響。當時，儘管美國政府已高度關注中國在拉美的行動，但並未採取手段公開干擾中拉合作。但川普上台後，視中國為美國維持在拉美霸權的重大威脅。拜登上任後，延續了川普排華遏華的思路，進一步明確中國是美國在拉美最大戰略競爭對手，中國的影響力是美國在拉美的最大挑戰。

美國南方司令部司令理查德森（Laura Richardson）宣稱，「中國的影響力已經逼到眼皮底下來了！」「中國已經進入威脅美國本土安全的20碼紅區」。這就使拉美地區淪為中美博弈的新戰場。

中國—拉共體論壇官方Logo。圖源：大陸國家知識產權局

中拉合作以發展為導向

近年來，美國政界高層明顯加大對中拉關係的關注，而且通過炮製和炒作「中國威脅論」、「殖民掠奪論」和「債務陷阱論」，向拉美國家刻意「抹黑」中國。2018年初，美國國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）訪問拉美前夕發表演講，指責中國「利用經濟影響力將拉美納入自己的勢力範圍」，譴責中國看重拉美國家資源、「傷害這些國家的製造業」。2019年4月，美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）訪問智利時發表演講，詆毀中國，稱中國投資具有「腐蝕性」、中國公司從事間諜活動，以及中國不是可靠的伙伴。美國一些官方機構和智庫也發表帶有類似觀點的報告，為政府決策站台。

2018年10月17日，美國國會咨詢機構「美中經濟與安全審查委員會」（U.S.- China Economic and Security Review Commission）發布報告《中國在拉丁美洲和加勒比地區的參與》（China’s Engagement with Latin America and the Caribbean），稱中國「通過投資和貿易成功控制拉美」，同時指責中國對拉美的全方位介入給拉美帶來諸多負面影響，高額貸款加深了拉美對華經濟依賴，使部分國家背上了沉重的債務負擔，同時還危及美國的戰略利益，包括挑戰美國的經濟主導地位，還威脅美國的安全利益，建議美國政府進行反制。

中拉合作以發展為導向。中國始終堅持促進共同發展的外交宗旨。在發展外交的引導下，中拉關係重點以經濟合作打造命運共同體。中拉經濟合作以直接投資、官方貸款、貿易和基礎設施建設為四大支柱。

2021年11月16日，第十四屆中國—拉美企業家高峰會在重慶以線上線下相結合方式舉辦。參會嘉賓在高峰會合作展上交談、參觀。圖源：新華社，唐奕 攝

根據保守的估計，自2016年以來，截至2022年年底，中國對拉美投資存量達5961.5億美元，占中國對外投資的21.6%，拉丁美洲已經成為中國僅次於亞洲的第二大投資目的地。專家指出，中國已經取代美國成為幾乎整個拉丁美洲的主要投資者，巴西、智利、秘魯和阿根廷是四個主要接受國。

從2007年至2016年，官方貸款平均每年約為100億美元，主要是支持拉丁美洲公共部門的項目如能源和基礎設施建設等。由於國際金融機構如國際貨幣基金組織和世界銀行的貸款通常均附帶不少苛刻條件，因此中國的官方貸款成為另一主要渠道。「中國開發銀行」和「進出口銀行」在2005年至2020年之間向拉丁美洲提供了超過1410億美元的貸款，占中國對外官方貸款的24%，超過「世界銀行」、「美洲開發銀行」和「拉丁美洲開發銀行」所提供的數額總和。主要的四個接受國是阿根廷、巴西、厄瓜多爾和委內瑞拉。

近期，聯合國「拉丁美洲和加勒比經濟委員會」（「拉加經委會」）發表的年度報告《2023年拉丁美洲和加勒比地區國際貿易展望》指出，中拉雙邊貿易額在2000年至2022年期間增加了35倍，特別是2022年中拉貿易額創歷史新高，達到4857.90億美元，實現了連續兩年突破4500億美元。中國一直保持著拉美和加勒比地區第二大貿易伙伴的地位，而且不少拉美國家如巴西、智利、秘魯和烏拉圭等國，中國是它們的最大貿易伙伴。專家指出，按目前的發展趨勢，到2035年拉美與中國的年貿易額料將超過7000億美元，屆時中國將接近甚至超過美國成為拉美最大的貿易伙伴。

2024年3月1日，秘書長古特雷斯（左）在聖文森特和格林納丁斯舉行的拉美及加勒比國家共同體（拉加共同體）第八屆峰會上發表講話。圖源：聯合國

中拉「一帶一路」的發展，讓美國「坐不住了！」

拉丁美洲國家基礎建設相對薄弱，共建「一帶一路」把建設重點放在加強基礎設施建設上，因此「一帶一路」倡議提出以來，在拉美地區得到越來越多的國際認同。哥斯大黎加前計劃部部長埃切維里亞（Carlos Echeverria）說：「為何我們要游離於絲路之外？」「如果不進行戰略性思考，如果被排除在這個令人興奮的發展倡議之外，這將是一個嚴重錯誤」。他的思考代表了多數拉美國家的觀點。拉美國家的積極加入使「一帶一路」倡議更具全球意義。

中國對拉美國家的訴求給予了積極回應。2017年5月習近平主席在於前來參加首屆「一帶一路國際合作高峰會議」的阿根廷總統馬克里（Mauricio Macri）會晤時強調，拉美是21世紀海上絲綢之路的自然延伸。2018年1月，中國—拉共體第二屆部長級會議在智利首都聖地亞哥舉行，會上通過的《一帶一路特別聲明》特別提到，中國認為拉美和加勒比國家是「一帶一路」國際合作不可或缺的參與方，並正式邀請拉美和加勒比國家自願加入該倡議。迄今已有21個國家加入。

2023年1月24日，拉美和加勒比國家共同體第七屆峰會在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行。拉美和加勒比國家元首和政府代表在峰會上合影留念。圖源：新華社，馬丁•薩巴拉 攝

過去20年，拉美地區經濟社會發展取得顯著成就，然而，多個國際機構評估認為，拉美地區整體基礎設施老舊滯後，成為經濟可持續增長的障礙。根據「美洲開發銀行」的分析，基礎設施的改造升級可增強區域內互聯互通、促進拉美地區經濟一體化，釋放各國增長潛力。「美洲開發銀行」認為，拉美國家需要逐步提高基建投資水平，至少需要再拿出地區年度國內生產總值的3.12%用於維護和擴大基建，才能堵上基建投資缺口。

當前，來自中國的資本和技術經驗正為拉美地區基建發展提供重要助力。截至2021年，中國在拉加地區累計實施了192項基建項目，總投資金額984億美元，為當地提供了超過67.3萬個就業崗位。中國在拉加地區的基建項目大多發布在阿根廷、玻利維亞、巴西、厄瓜多爾、智利、哥倫比亞、秘魯、洪都拉斯和墨西哥。

中國企業在拉美基建領域的參與度越來越高，合作規模不斷擴大，項目涵蓋面越來越廣，涉及港口、機場、高速公路、電動公交、通信、物流、農業、礦業、能源、電力、住房和城市建設等多個領域。目前，拉美地區已成為中國海外投資第二大目的地和開展對外承包工程業務的第三大市場。

隨著「一帶一路」倡議的自然延伸，中拉關係迎來了新的全面發展，美國終於「坐不住了！」

「美洲增長倡議」與「一帶一路」倡議

2019年12月17日，美國國務院在白宮正式發布「美洲增長倡議」（Growth in the Americas Initiative）, 宣布除委內瑞拉、古巴和尼加拉瓜三個所謂「獨裁國家」之外的30個拉美和加勒比國家在「美洲增長倡議」框架下開展合作。「美洲增長倡議」政策主要集中在能源和基礎設施領域，包括機場、港口、公路、通信、電子網絡等，矛頭指向中國「一帶一路」倡議與中拉經貿合作，希望通過強調西半球的地區認同，達到擠壓中國，抵消中國在拉美和加勒比地區的影響力，維持美國在拉美統治地位的戰略意圖。

2022年6月10日，美洲峰會在洛杉磯會議中心落幕。當日，民眾舉行遊行抗議美國的外交政策。圖片來源：新華社

「美洲增長倡議」為期10年，由美國國務院、財政部、商務部、能源部、國際發展署、進出口銀行、國際發展金融公司等機構共同參與實施。「美洲增長倡議」採取「全政府」模式（Whole-of-Government），充分調動外交、安全、能源、貿易、財政、發展、金融等相關政府部門資源。政府「搭台」，企業「唱戲」。「全政府」模式要求包括政府在內的公共部門跨越部門邊界，匯集相關職能組織的資源，通過各組織間的協調、合作及聯合行動，共同應對公共政策領域的複雜問題。

作為「全政府」概念的一個重要補充，學界又提出了「全社會」的概念，強調政府以外的私人部門的作用，更加注重個人、私人機構與政府之間的相互配合。在運用國際輿論打擊中國這一點上，美國可謂充分調動了從「全政府」到「全社會」的力量。從對「國家資本主義」的批判到對中國「輸出發展模式」的指責，從炮製「中國威脅論」、「債務陷阱論」、「資源攫取論」和「新殖民主義論」到對新冠疫情污名化、抗疫合作政治化，美國政府高官和媒體、智庫公然詆毀中國國內政策、對外經貿合作及「一帶一路」倡議。

「美洲增長倡議」在拉美頗有市場。大部分拉美國家持歡迎態度，阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、厄瓜多爾、薩爾瓦多、牙買加、巴拿馬等近20個國家已與美國簽署相關正式文件。而共建「一帶一路」倡議的拉美國家也是21個，其中兩個倡議參與國還存在明顯的重疊，影響力可謂不相上下。「美洲增長倡議」與「一帶一路」倡議在參與國家、戰略意圖、重點領域等方面都存在明顯的重疊，這使得兩者之間的競爭不可避免。

2022年6月8日，第九屆美洲峰會，美國國務卿布林肯主持與會國部長級會議。圖片來源：視覺中國

中美在拉美可以兼容並存

華盛頓與北京之間的博弈，使拉丁美洲國家處在一個充滿挑戰的境地，特別是在該地區對中國經濟依賴加深的情況下。在當今複雜的地緣政治格局中，美國和中國之間一觸即發的緊張局勢，遠非一場遙遠的超級大國對決。這些緊張局勢具有具體影響，特別是在拉丁美洲這一歷史上受美國「門羅主義」統治的地區，現在越來越多地被納入中國經濟軌道。

中國務實和不干涉的做法，與美國歷史上「門羅主義」的干預和霸凌形成顯著對比。這使得中國成為許多拉丁美洲政府和企業，特別是那些被美西方批評無人權和缺乏民主治理的那些國家而言，更具吸引力的伙伴。

2024年3月1日，拉丁美洲和加勒比國家共同體（CELAC）第八屆峰會於加勒比海群島聖文森特和格林納丁斯舉行，拉美地區的八位來自左翼政黨的總統參加了會議，成為本次活動最大特點。圖源：外媒

值此百年未有之大變局，拉丁美洲呼喚新的議程，加強合作促進一體化是集團願望，拉丁美洲要求獨立自主的呼聲日益高漲，人們要求世界治理從「華盛頓共識」轉向新的「全球南方共識」。

拉丁美洲和加勒比地區國家還面臨著與美國和中國關係的戰略平衡挑戰，但這並不是相互排斥的選擇。相反，它們是可以有效兼容，同時並存，並從各自的長處和優點為人類福祉作出貢獻的。

【門羅主義200年系列】
門羅主義200年：美國如何從偽孤立主義走向帝國主義（上）
門羅主義200年：美國如何從偽孤立主義走向帝國主義（下）
門羅主義200年給拉丁美洲帶來什麼？
中拉關係75年回顧與前瞻：從無足輕重到不可或缺
中美在拉丁美洲的博弈：「美洲增長倡議」與「一帶一路」倡議

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）
◎編輯｜陳迅

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