◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）

美國《外交事務》雙月刊雜誌11/12月號刊登了約翰•桑頓中國中心主任、布魯金斯學會外交政策項目資深研究員、國家安全委員會中國、台灣、蒙古事務主任何瑞恩（Ryan Hass）撰寫的長達12頁的文章，標題為〈美國想從中國得到什麼〉（What America Wants From China），副標題為〈讓北京留在現有世界秩序中的策略〉（A Strategy to Keep Beijing Entangled in the World Order）。何瑞恩稱美國對華戰略目標應當是鼓勵中國參與全球體系，使之難以擺脫世界秩序而不是孤立排斥中國，迫其另起爐灶。為此，美國領導人應更公開地承認，歡迎更繁榮、更和平的中國。

對華戰略的願景真空，將使美國失去國際戰略優勢

何瑞恩認為，美國對自己要有信心，對華戰略要有耐心，要在對華競爭的同時，繼續保持接觸，尋求可能的合作。何瑞恩指出，華盛頓應該致力於保持一個支持美國安全和繁榮正常運行的國際體系，這個體系包含而非孤立中國。與此同時，美國應保持強大的軍力，阻止中國對美國或其安全伙伴使用武力，並努力在事關國家安全的技術創新方面保持對中國的整體優勢。

近年來，美國官員公開長時間地討論了與中國的競爭。今年二月，美國總統拜登在其國情咨文中聲明，美國尋求與中國「競爭，而非衝突」。但儘管有這些演講、新聞發布會和小組討論，政策制定者仍未直接回答一個關鍵問題：他們在這場競爭中尋求的結果是什麼？當被追問時，他們經常強調美國希望避免的結果是新的冷戰或者更糟的熱戰。私下裡，他們補充說目標是使全球的權力平衡儘可能向有利於美國及其合作伙伴傾斜。

美國對華戰略缺乏令人信服的成功願景是危險的。首先，如果美國人民不知道他們國家策略的目的，他們不太可能支持美國政策或為其做出犧牲。缺乏願景所導致的缺口，會讓美國的民粹主義者可以從種族的角度來界定這場競爭，從而播下仇外和種族主義的種子，撕裂國家的社會結構。同樣地，將這場競爭界定為生死存亡的問題也會推動美國尋求使中國崩潰的政策，而忽視這種策略可能帶來的危險和對自身的傷害。

2023年11月15日，大陸國家主席習近平同美國總統拜登在斐洛里莊園舉行中美元首會晤。這是會談後，拜登邀請習近平一道在斐洛里莊園裡散步。圖源：新華社

現行國際體系的矛盾與危機：分裂或調整

何瑞恩指出，沒有清晰的目標還可能浪費美中兩國長期競爭中的最大優勢：美國全球盟友和伙伴的凝聚力。與華盛頓結盟的政府在不知道美國策略想要的目的時會採取迴避策略。他們不想陷入與中國對抗，結果卻看到美國突然改變路線，讓他們的國家面臨北京的報復。

為了克服這一侷限，華盛頓需要為中國設定一個能夠獲得國內持久支持並與外國夥伴的優先事項兼容的目標，使他們能夠預測美國政策的方向及其指導邏輯。儘管美國領導人似乎沒有能力或不願意闡明這一點，但正確的目標相對容易解釋：華盛頓的目標應該是維護一個支持美國安全和繁榮的有效國際體系，其中包括中國而不是孤立中國。同時，美國應保持強大的軍事力量，阻止中國對美國或其安全夥伴使用武力，並尋求在技術的創新方面維持對中國的整體優勢，特別是涉及國家安全的領域。

這一戰略不同於冷戰時期孤立蘇聯、迫使蘇聯在自身矛盾的重壓下崩潰的目標。何瑞恩認為，華盛頓當前的目標應該是讓中國融入國際行為規範的全球體系中，並迫使北京體認到：實現其國家志向的最佳途徑是在現有規則和規範範圍內運作。

2023年11月15日，習近平在美國三藩市斐洛里莊園同美國總統拜登舉行中美元首會晤。圖源：新華社

維持包括中國在內的正常運作的全球體系並不簡單或直截了當。近年來，華盛頓對於維護現有體系變得越來越矛盾。這個體系在構建過程中曾起到巨大作用，但如果中國也感到不舒服，那麼它就無法穩妥地將中國留在既有框架之內。在貿易、全球健康、氣候變遷和軍備控制等方面，美國自身越來越無法容忍現行秩序所施加的要求和限制；而中國也將試圖利用其不斷增長的實力來修改對其治理形式構成牴觸的現有體系要素。何瑞恩認為，北京決心阻止對其定義的內政的侵犯，也企圖削弱所謂先進民主國家的議程制定權，並在制定國際標準方面發揮領導作用。中國也致力於讓世界在經濟上更加依賴中國的商品和服務，並使軍事力量的平衡轉向有利於自己的方向。

美國政策制定者將面臨艱難的選擇，即是否支持有助於現有體系生存的調整。如果中國最終不願留在該體系中，而是投入資源動員反西方集團反對現有的國際體系，美國將希望世界其他國家將北京視為體系分裂的罪魁禍首。儘管存在種種缺陷，現有的國際體系在二戰以來的幾十年裡為防止大國衝突做出了貢獻，並使全世界超過數百萬人擺脫了貧困，如果中國決定削弱這一點，就應該付出聲譽上的代價。此一策略導向把中國視為一個在世界舞台上具有侵略性、壓制性和主張修正主義的行為體。

但走這條道路將利用中國渴望被承認為在全球事務中應有發言權的大國的願望。這個想法是為了讓北京做出更尖銳的選擇：如果中國投資於維護和調整現有體系，中國可以享受其持續崛起的廣泛接受；否則就要退出秩序並導致其分裂。在後一種情況下，中國可能成為一個組織鬆散、勢均力敵的發展中國家集團的領導者，與一個以發達民主國家為基礎的意識形態更加一致的集團對抗。

2022年1月29日，觀眾在美國華盛頓的甘迺迪表演藝術中心參觀農曆新年彩燈展覽。圖源：新華社

國際體系的分裂：將更突顯其美西方白人主導的底色

時至今日，美國仍處於管理全球公共領域、調解糾紛和促進自由貿易的許多國際機構的中心。美國的位置使其能夠擁有世界歷史上最強大的軍隊，並在僅占世界人口約4%的情況下積累了約25%的全球GDP。華盛頓必須保住它從這一體系中獲得的超大利益，並使中國繼續留在其中。

孤立中國可能會讓人感覺很滿意，但歷史顯示，這並不符合美國的利益。從1940年代晚期到1970年代，中國被排除在美國主導的體系之外。在此期間，中國領導人變得憤憤不平，不受約束，並且想方設法煽動革命。北京渴望推翻這個體系，包括武裝華盛頓的對手。當時中國很窮，所以干預效果有限。然而，今天美國伊朗、朝鮮、俄羅斯和委內瑞拉等競爭對手，都可能會從中國不那麼克制的支持中受益，這種方式會嚴重損害美國國家安全。

2022年2月4日下午，大陸國家主席習近平在北京釣魚台國賓館同俄羅斯總統普京舉行會談。圖片來源：新華社

即使不武裝敵對國家，北京也可以撤回對西方主導的機構的捐助，並對能夠與當今系統競爭並最終取代它們的組織進行大量投資。它可以利用其國家資源尋求廣泛的國際支持，使包括巴西、俄羅斯、印度、中國和南非在內的金磚國家集團取代7國集團和20國集團，成為首要的全球議程制定者。北京還可以將對全球發展努力的支持轉向其首選的機構，例如亞洲基礎設施投資銀行，並撤回對世界銀行的支持。

為規避這些風險，美國需要接受幾個令人不安的事實。首先，許多生活在較貧窮國家和非西方國家的人認為，當前「基於規則的秩序」是一個主要由白人、西方人主導的體系，對他們這些弱勢國家的優先事項和關注不夠，這些國家的領導人希望改變不利於他們現狀的體系，他們將會視中國為他們事業的捍衛者。每當華盛頓抗議俄羅斯對外干預時，他們只會從中看到虛偽，因為美國自身對外頻繁的軍事干預也都未經聯合國安理會的授權，例如在海地、伊拉克、巴拿馬和巴爾幹等地的片面介入。即使美國官員拒絕承認他們的干預作為與俄羅斯的所作所為差不多，那至少他們也該好好面對那些非主觀因素造成的危機，如氣溫升溫、疫情的全球大流行、食品和能源安全問題、經濟不穩定，而受到衝擊的人和政府的挫敗感。

2023年9月9日在印度新德里舉行的G20峰會上，非洲聯盟正式成為G20成員。圖源：每日經濟新聞

國際體系的調整：對權力的重新分配以面對全球性挑戰

何瑞恩認為，國際體系內的制度和慣例也需要適應當前的權力變化。聯合國安全理事會必須調整自二戰結束以來的權力重新分配，針對巴西、德國、印度和日本，即G-4國家和企圖成為常任理事國的重要國家，給予永久席位，這些國家在地區和全球都有領導力和影響力。華盛頓應該推動他們的加入，並迫使中國要麼同意，要麼公開否決。與此同時，美國不應繼續阻止中國在國際貨幣基金組織和世界銀行這樣的機構中行使與其經濟權重相符的投票權。

二戰後的國際體系的巴爾幹化如果導致中國退出，將損害美國的長遠利益，例如，對於氣候變遷或大型流行病的預防，沒有提出西方的解決方案。這些都是全球性的挑戰，需要動員全球的資源。此外，貿易體系的崩潰會使所有國家包括美國變得更貧窮。如果美國和中國不能協調，綠色能源轉型的時間會更長，成本也會更高。全球信息系統分裂為西方和中國兩大集團會妨礙創新和經濟增長。即使美國努力保護美國人的數據，也必須避免阻止其公司在中國技術已經取得突破的越來越多的市場上競爭。

2023年12月3日，中國蘇州金龍公司的海格電動巴士（前）停靠在聯合國氣候變化迪拜大會的擺渡車停車場。圖源：新華社，王東震 攝

對於一些人來說，整頓現有的國際體系是值得冒的風險，即使這可能最終導致現有結構的瓦解。今年早些時候，美國國家安全顧問傑克•沙利文（Jake Sullivan）在一次演講中表示，現有的新自由主義經濟秩序已經讓美國工人失望，侵蝕了「任何強大和有韌性的民主所依賴的社會經濟基礎」。因此，沙利文認為，美國必須打破幾十年的國際經濟正統，以確保該國能夠重建其製造業基地，發展更有韌性的供應鏈，並控制中國對美國安全的威脅。

何瑞恩表示，沙利文應對美國內部挑戰的解決方案是錯誤的。總體上，通過國際化貿易美國顯得更富裕、更強大，但在美國社會中，回報是不均勻的。歐洲、亞洲和其他地方的許多國家已經認識到，自由貿易並「不自由」，並已經發展了社會安全網，以幫助他們的工人應對全球化的干擾。在這方面，美國的表現很差，這是其國內政治的症狀，而不是全球化貿易的禍害。

美國放棄它在建構中發揮了領導作用的全球貿易架構將是一個錯誤。這樣做會破壞那些接受貿易自由化原則的合作伙伴的信心。這反過來將減少華盛頓為全球經濟設定議程的能力。今天，世界各地的許多國家都在降低貿易壁壘，但美國卻在提高它們。如果華盛頓繼續走這條路，長遠來看，它將損害自己的競爭力。

2022年7月11日在德國杜伊斯堡市拍攝的中歐班列（重慶）第10000列重箱折列接車儀式現場。圖片來源：新華社

能有效引導有效國際合作才是美國握緊領導權的關鍵

何瑞恩認為，美國決策者需要創新方法使今天的全球系統更好地服務於美國的利益，解決美國合作伙伴的關切，並激勵中國繼續參與，而不是依賴過去的保護主義和產業政策的實驗。最佳的領導者會擁有願意合作的伙伴，而不是那些必須被迫遵從的伙伴。美國對其願景所能吸引到的支持越強大，中國脫離和分裂該體系的成本和風險就越高。很多美國的合作伙伴明白中國帶來的挑戰，但他們也必須應對更為迫切的問題，如緩解氣候變遷的影響、為他們的人口提供足夠的食物、創造經濟發展的機會和增強健康保障。除非美國能從中國和其他有能力的大國那裡得到支持來解決這些挑戰，否則它將因領導不彰而受到指責。

因此，美國決策者面臨著一個困難的任務，那就是說服中國投資於多邊解決方案，儘管北京經常更喜歡提供雙邊援助，這樣它可以從受援國家那裡得到對其貢獻的純粹感謝。美國可以這樣做，通過鼓勵新興大國和區域組織在一些全球問題上採取集體應對的領導。例如美國和中國都支持由非洲聯盟領導的擴大技術培訓機會的項目。

2023年6月13日，在塔克拉瑪干沙漠腹地塔中植物園，中方技術人員向非洲學員介紹荒漠植物。圖源：新華社，周生斌 攝

華盛頓也應與北京合作，制定在無治理和低治理空間中可接受的國家行為準則。例如，兩國可以同意避免在太空中進行產生軌道碎片的活動。這可能隨著時間的推移導向反對在外層空間使用動能反衛星武器的準則。美國和中國都將從在衝突中對人工智能啟用的自主武器系統使用的限制中受益。華盛頓還必須與合作伙伴合作，加強國際體系的其他基石，如所有國家在國際法下都是平等的原則，以及軍控支持全球穩定的原則。美國還必須明確，作為世界上唯一的超級大國，它有一個至關重要的利益，那就是保護其安全承諾並維護航行自由。

即使華盛頓仍然堅定維護其切身利益，它也需要讓北京有理由對其讓中國融入國際體系的努力作出積極回應。美國領導人應更公開地承認，他們歡迎一個更繁榮、更不好戰，並為應對全球挑戰做出更多貢獻的中國。這種積極的美國政策框架會表示美國並不敵視中國的崛起，未來歡迎一種更健康的關系。拜登應考慮向中國人民發出類似於約翰•肯尼迪總統1963年在美國大學的畢業典禮上對蘇聯公民的公開表態。肯尼迪說，美國人盡管與蘇聯有種種不和，但仍然可以「為俄羅斯人民在科學和太空、經濟和工業增長、文化和勇敢行為上的許多成就而喝彩」。肯尼迪還呼籲雙方的共同人性：「我們最基本的共同點是我們都居住在這個小行星上。我們都呼吸著同樣的空氣。我們都珍視我們子孫的未來。我們都是凡人。」當今在討論中國時，採取類似的語調可能有助於為美國的策略作準備，以克服對於習近平及北京當前的緊張關系。

9月6日，在索馬里首都摩加迪休的「天宮對話」活動索馬里分會場，當地學生展示活動紀念品。圖片來源：新華社，紮卡里亞攝

美國還需要修復其自身對台灣政策的紀律。例如國會議員的象徵性表態以及軍方代表對衝突的鼓動，都是不守紀律的公開展示，會讓美國盟友感到不安，並允許北京將美國描繪成事態升級的煽動者。美國領導人應回歸鼓勵中國大陸與中國台灣之間無條件對話的立場，並對任何得到台灣人民支持的和平解決兩岸分歧表示開放態度。他們還應該否認將台灣視為美國防御範圍的關鍵節點的任何建議，台灣不是美中之間爭奪的東西，而是有2300萬人生活其上的土地。

中國領導人私下承認他們沒有打算去替代國際體系現行的領導和發展責任，但認為中國有資格獲得比目前更多的權力，然而，這只是對國際體系的調整而不是全盤改動。事實上，北京與莫斯科最大的不同是莫斯科準備充當打破體系的大國，而北京則不然——至少到現在為止是這樣。

2023年11月15日晚，習近平會見飛虎隊和史迪威將軍後人、鼓嶺、艾奧瓦州、華盛頓州等方面友好人士代表，同他們親切交談並合影留念。圖源：新華社

孤立中國將導致國際體系分裂，不符合中美雙方各自的利益

中國自20世紀70年代末以來的崛起，恰逢其決定融入世界和支撐全球秩序的機構。如果中國堅持毛澤東時代的孤立狀態，那麼過去40年中國經濟和社會巨大的進步是不可能取得的。中國未來幾十年的國家發展目標同樣取決於他仍留在包容性的國際體系網絡中，以維持其獲得外資、技術和市場的機會。中國知名的國際關系學者和專家都認為，國際體系的崩潰或分裂將摧毀中國的現代化能力。國際貨幣基金組織警告說，世界經濟的嚴重分裂，可能會使全球總產出縮減達百分之七。由於中國是世界最大貿易大國，在這種情況下，它比大多數國家更容易受到影響。

因此，儘管中國領導人希望在當前的國際體系中得到更多的認可、隔離和迴旋餘地，但他們必須面對這樣一個事實，即任何以美國和中國為首的敵對集團的分裂都會使北京處於嚴重的劣勢。在這種情況下，美國大概會領導一個意識形態一致，控制許多先進技術和軍事能力的主要經濟集團；而中國將領導一個意識形態多樣化，軍事和技術能力落後的發展中國家集團。

為了讓中國了解這一潛在結果並保持清醒，華盛頓必須與儘可能廣泛的國家聯盟，而不僅是歐洲和亞洲的先進民主國家保持並深化協調。其目標不是孤立或包圍中國，而是要打消任何認為北京能夠成功組建一個有凝聚力的反西方聯盟，滿足中國發展和安全要求的觀念。華盛頓將通過解決其他國家的首要挑戰來發揮最大的影響，而不是試圖組織起來反對中國或中國的倡議。

華盛頓可以寬宏大量。因為他的國家競爭力明顯領先於中國。中國沒有實現霸權的可行路徑。美國樂觀看待未來，辦好自己的事情，履行世界領導者的責任，對其他國家來說是有吸引力的。這些都是其有能力控制的因素，而不是中國。

第三屆「一帶一路」國際合作高峰論壇10月18日在北京人民大會堂舉行開幕式，大陸國家主席習近平率與會的各國元首與代表入場。圖源：新華社

結論：國際影響力的滑坡，正使美國領導集團失去長遠和全盤的戰略

何瑞恩最後總結說，儘管美國和中國對當前國際體系的某些特徵各自抱有矛盾態度，而且兩國之間的競爭也在加劇，但美國和中國都希望避免戰爭並保持穩定。他們都從現有體系中獲得財富和安全。作為世界上最強大的兩個國家，與沒有現存機構對比，它們能夠更好地為集體解決問題做出貢獻。

中國的雄心壯志將在未來對美國構成嚴重挑戰，華盛頓應對這一挑戰的最佳方式是讓中國融入國際體系，同時培育美國聯盟並維持美國的技術優勢。如果美國能夠為此目的推進耐心而堅定的長期戰略，它將處於有利地位以維持其領導、繁榮和安全。

何瑞恩的文章展現出了美國自由派智庫學者對於當下美國在全球影響力不斷下降、政策逐步失去全盤考量，以及中國國際影響力相應上升的擔憂，並期望「以退為進」，力求繼續保住美國在國際社會上的絕對地位和強大影響。何瑞恩所提出的美國對華政策需要一個清晰的戰略目標、或維持一個既包含中國又支持美國安全和繁榮的國際體系等建議，更多是通過暫時的讓步換取對現有國際秩序的穩固，以期維持美國霸權。

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）
◎編輯｜海綿君

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