◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）

2020年10月26日在美國華盛頓拍攝的國會大廈。圖源：新華社，沈霆 攝

美國財政部長珍妮特·耶倫（Janet L. Yellen）1月13日通知國會，美國政府支出將於1月19日觸及國債法定債務上限31.4兆美元，因此她呼籲國會盡快通過臨時法案，再次提高政府債務上限，以避免政府部門停擺及可能出現的債務違約情況。

耶倫在給共和黨籍的眾議院議長凱文·麥卡錫（Kevin McCarthy）的信中寫道，一旦達到債務上限，財政部將需要開始採取某些特別措施，防止美國發生債務違約。

耶倫認為，特別措施能讓政府撐到今年6月初，而根據經濟學家預測，如果不提高債務上限，美國財政部將在8月左右耗盡現金，而高盛（Goldman Sachs）則認為，美國財政部的特別措施可以讓政府維持運作到9月初，如果考慮到企業納稅的激增，最晚可能會持續到10月。

美財長葉倫警告，如果不提高債務上限，將會是一場大災難。圖源：法新社

債務上限是美國政府為履行其財政義務如支付社保醫保福利、軍隊工資、國債利息、退稅等而被授權通過發行國債等有息證券舉債的最高法律上限。如果債務達到上限，而國會未授權政府提高債務上限，那麼美國政府就無法再繼續借入新債以償還舊債，繼而引發政府停擺或違約風險。

為了拖延觸及債務上限的日期，耶倫可以採取的特別措施包括出售現有投資，並暫停公務員退休和殘疾基金以及郵政服務退休人員健康福利基金的再投資。此外，財政部還將暫停對聯邦雇員退休系統節儉儲蓄計劃的一個政府證券的再投資。財政部還可以在政府的會計賬戶排定必須支付的優先順序，挖東牆補西牆，來延遲違約的期限。不過耶倫強調，這些措施只是短時間的救急辦法，更關鍵的還是國會兩院盡快通過議案、提高美國現有的債務上限。

現在美國的債務是21世紀初的六倍，與美國經濟規模相較是自二次大戰以來最大的債務，並且預測在未來的10年裡，平均每年還會增加1.3兆美元。如今美國的債務達到31.4兆美元的法律上限，使華盛頓又瀕臨另一次的財政攤牌。共和黨拒絕提高上限，除非拜登總統同意大大削減開支，拜登不接受在提高債務上限的議案附加任何條件，因此兩黨勢必重演過去20年來屢次出現的對峙。

2023年1月4日，美國首都華盛頓國會眾議院議長選舉現場。圖源：新華社

美國債務不斷上漲 兩黨都有責任

美國債務不斷上漲，兩黨都負有不可互相推諉的責任。自2000年以來，兩黨都習以為常借錢來資助戰爭、減稅、照顧嬰兒潮和應對兩次經濟衰退所擴大的聯邦開支。不能簡單地概括民主黨贊成增加開支而共和黨支持減稅。因為開支方案政治上非常受歡迎，因為照顧嬰兒潮的世代逐漸退休的社會保障和醫療保險費用每年都在上升，因此，預算專家認為預期今後10年要再保持收支平衡是不切實際的。

在僅僅20年的時間內，美國就增加了25兆美元的債務，是因為冷戰結束後政治誤判的結果。

1990年代，美國收獲了所謂的「和平紅利」，因為它認為蘇聯已經不是威脅不需要在國家安全方面大量投資，因此降低了軍事方面的開支。同時因為幾十年的網絡繁榮，給聯邦帶來了最高的稅收。20世紀結束時，美國國庫稅收充裕而軍費降低，這使得許多領導人認為會在未來保持良好的狀態。但是這種狀況保持不到一年。

互聯網泡沫破裂削減了稅收。2001年9月11日恐怖分子的襲擊，激發了華盛頓激烈的重整軍備情緒，小布希總統發動了伊拉克和阿富汗戰爭。共和黨人小布希打破歷史先例，沒有增稅或發行戰爭債券，來支付這兩場戰爭的開支。他的繼任者歐巴馬總統也一樣。因此在國家的債務上增加了數兆美元（去年國防部估計伊拉克、敘利亞和阿富汗戰爭的直接費用超過1.6兆美元；布朗大學的研究人員估計這幾場戰爭的直接和間接費用近6兆美元）。

軍費上漲加上小布希總統在2001年和2003年簽署減稅，以及歐巴馬總統在2012年減稅都降低了聯邦的歲入，增加了數兆的國債。而最大的國債增額來自2008年的金融危機和2020年的新冠肺炎疫情經濟衰退的刺激經濟計劃。今天國債達到31.4 兆美元的上限，很難把應負責任派到個別總統或政黨頭上。公平地說，兩黨都負有不可推諉的責任，大略估計，兩名共和黨總統小布希和川普共增加債務12.7 兆美元；兩名民主黨總統歐巴馬和拜登共增加債務13兆美元，可謂不相上下。

2021年9月17日在美國首都華盛頓透過隔離圍欄拍攝的國會大廈。圖片來源：新華社，攝影：劉傑

美國兩黨在債務上限修改的激烈博弈

自有紀錄的1940年以來，隨著美國聯邦債務規模屢屢逼近甚至達到債務上限，這一「紅線」已經被修改了104次，平均每9個月一次。其中大部分是上調，以滿足政府所做出的支出承諾，而且，上調額度越來越大。上世紀最後10年，美國債務上限上調了約3.2兆美元，本世紀頭10年已大幅上調了約7.8兆美元。今天的債務上限已是2000年的4.9倍。本世紀以來美國債務上限平均增速約為7.5%，是同期美國國內生產總值（GDP）平均增速的3.5倍。

回顧美國債務上限修改史，也不乏因兩黨政治博弈激烈，債務上限遲遲無法提高的情況。2011年8月，因債務上限問題國際評級機構標準普爾（Standard & Poor’s）史上首次也是迄今為止唯一一次將美國主權債務評級由AAA降至AA+，引發全球金融市場劇烈動蕩。由於美國政府存在債務違約風險，美元的對手黃金價格在1660美元水平瞬間跳漲，僅兩周時間突破當時歷史新高1910美元/盎司。

隨著觸發債務上限以及中期選舉後共和黨重掌眾議院，美國債務上限問題又錯誤不可避免地捲入黨派政治，成為博弈焦點。兩黨都爭相將債務上限的提高、提高的幅度和方式與各自黨派的政治主張掛鉤。共和黨眾議員麥卡錫為了順利擔任眾議院議長，向極右翼共和黨議員做出幾項讓步，包括承諾在提高債務上限的立法中加入大幅削減開支的條款，但在參議院占多數的民主黨參議員不同意這樣的削減，從而導致僵局。

2021年8月10日在美國華盛頓拍攝的國會大廈。圖源：新華社，劉傑 攝

美債若違約，將引發全球資本市場波動

白宮在1月17日表示，眾議院共和黨議員的債務計劃可能導致威脅全球的經濟災難，並將影響對邊界安全、食品安全和其他必要政府活動的支付。拜登總統要求國會必須無條件解決債務上限問題。而麥卡錫同日接受福克斯新聞網（Fox News）採訪時表示，他拒絕民主黨人提出的在不附加任何條件的情況下大幅提高債務上限的呼籲，他說：「如果你給你的孩子一張信用卡，他們不斷刷卡到限額，而你一次又一次地提高額度。為什麼我們現在不改變這種行為，以便在財政上處於更強大的地位？」考慮到共和黨人難以對付的特點，哈佛大學教授傑弗里·弗蘭克爾（Jeffery Frankel）認為，擺在拜登總統面前最好的選擇就是和他們「魚死網破」，讓共和黨人把美國經濟帶下懸崖──屆時，憤怒的選民和崩潰的股市終將會讓固執的反對黨同意提高債務上限。

如今，在美聯儲正加息+縮減資產負債表背景下，債務上限如無法提高就可能惡化美國財政狀況，無法償付部分到期國債，政府關門事小，一旦市場預期美國政府存在債務違約風險，全球金融市場將進入避險模式。鑒於美國經濟巨大的全球影響力，如果美債真正違約，無疑將引發全球資本市場劇烈波動，對世界經濟和全球金融市場穩定造成重大威脅，甚至引發國際金融危機。

從2013年至今，美國國會7次暫時取消債務上限，並在2021年兩次提高債務上限。美國聯邦政府最高的審計與監督機構政府問責局（Government Accountability Office）數據顯示，1997年至2022年，國會已22次提高債務上限。從現在到財政部長耶倫估計特別措施能讓政府撐到6月初為止，仍有約3個多月的時間，兩黨可以折衝樽俎，能否妥協，達成兩黨都能接受的解決方案，我們且拭目以待。

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