犇報編按

在百年未有之大變局下，二戰後建立的世界秩序正在崩裂瓦解，朝著多極共治的新秩序狂奔邁進。當日本右翼政府妄圖在東亞挑起動盪，成為亞洲的烏克蘭時，美俄正就烏克蘭和平計畫進行磋商，反映美國全球戰略的轉移，歐洲則掙扎挽救烏克蘭局勢，普丁對此揚言若歐洲挑起戰端，俄羅斯已準備好與歐洲開戰，將快速結束且無人可與俄方談和平。

川普的孤立主義戳破北約虛有其表的真相，一個問題相應而生：「歐洲注定要衰落嗎？」曾任職聯合國翻譯處的台灣旅美政治評論員花俊雄，整理了前歐洲央行行長、義大利前總理馬里奧·德拉吉提出多達400頁的《歐洲競爭力的未來》報告（又稱《德拉吉報告》），指出這份試圖拯救歐洲的報告，終究只是提出歐盟20年來面臨的挑戰，如今歐洲要改革振興，必須進行一場如哥白尼推翻「地心說」般的顛覆性革命。全文因篇幅關係分為上下篇，本文為上篇。

2020年5月6日，在比利時布魯塞爾，一名行人等待過馬路，遠處建築物上印著「未來是歐洲的」標語。圖源：新華社

歐洲注定要衰落嗎？歐洲改革前行的戰略舉步維艱（上）

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員，曾任職聯合國翻譯處30年）

在當前世界處於百年未有之大變局下，歐洲面對主要競爭對手尤其是美國和中國，正節節敗退，落後多於領先。法國前駐美國、以色列和聯合國大使熱拉爾·阿羅德（Gerard Araud）在法國《觀點》（Le Point）週刊及其他新聞媒體上發表了多篇文章，提出「歐洲注定要衰落嗎？」他分析指出：從1815年至1945年，歐洲曾掌控全世界，此後隨著美國的崛起，和地緣政治──尤其俄烏戰爭──帶來的多重挑戰，歐洲看似從睡夢中驚醒，但卻又完全醒過來，處在該採取行動或繼續旁觀的歷史十字路口，讓新興強國特別是中、美、俄決定歐洲的命運。

《德拉吉報告》：歐洲競爭力的未來

「歐洲注定要衰落嗎？」對於這個問題，前歐洲央行行長、義大利前總理馬里奧·德拉吉（Mario Draghi）試圖給予全面的回答。馬里奧·德拉吉因在2011年擔任歐洲央行行長時解決了歐元區債務危機，而獲得了「超級瑪利歐」之譽。2023年，歐盟委員會要求他撰寫一份報告，闡述在全球競爭加劇的情況下，歐盟應如何保持綠色化和數位化經濟的競爭力，「拯救歐洲經濟免遭遺忘」。2024年9月9日，德拉吉提出一份長達400多頁《歐洲競爭力的未來》（The Future of European Competitiveness）的報告，又稱《德拉吉報告》，其中包含170項提案。

從資料上看來，歐洲經濟體量雖然依舊龐大但稍加比較，就能一窺歐洲經濟相對美國的衰退。德拉吉在報告序言中開宗明義寫道：「無論以哪一種指標計算，歐盟和美國GDP的差距都越來越大。」歐盟和美國之間的GDP差距，2002年是15%，但到2023年擴大到30%。1995年，歐盟的生產率幾乎是美國的95%，但到2024年這一比例下降到80%以下。

微觀層面中，企業萎縮之勢更嚴峻。2015年，全球市值100名的公司中，有52家是美國公司，28家是歐洲公司。2025年，美國的總數增加到58個，歐洲的數量下降到18個。自2008年以來，歐洲估值超過10億美元的初創公司，已經有30%離開歐盟，前往美國發展；歐洲沒有一家市值超過1000億歐元的公司是在過去50年裡白手起家的，而美國有6家市值超過1萬億歐元的公司是在這一時期創建。在全球量子投資方面，10家頂尖公司中有5家位於美國，4家位於中國，歐盟沒有1家。如今，全球前20大科技集群中，歐洲僅剩下1個，2017年時，它還有6個。從2017年開始，歐洲約70%的基礎AI模型由美國開發，美國三大科技巨頭佔據歐洲雲計算市場三分之二的份額。而最大的歐洲雲運營商僅占歐盟市場的2%。

之所以如此，主要原因是歐盟生產率增長明顯放緩。導致歐盟生產率下降原因很多，德拉吉認為最主要的原因之一，就是歐盟在數位化革新方面遠遠落後於美國，甚至趕不上中國。《德拉吉報告》說：「歐盟推動新興科技增長處於弱勢」。德拉吉指出，如果歐盟不能在創新、基礎設施和技術投資方面迅速採取行動，歐洲將逐漸失去其全球競爭力。德拉吉從創新這一競爭力的核心問題出發，考慮外部衝擊後認為，歐盟競爭力下降主要源於四大挑戰，分別為長期桎梏創新體系本身的創新投入匱乏、各國市場割裂，以及近期加劇的能源成本衝擊、地緣政治風險。

歐盟競爭力下降源於四大挑戰

首先，歐盟創新投入匱乏，不僅體現在投入總額不足，而且體現在投入分散，無法集中資源支持「哥白尼式革命」的顛覆性創新專案。《報告》認為，在研發方面的公共支出中，歐盟層面對於顛覆式創新的重視度不夠，預算支援低，導致創新想法難以獲得資助。歐盟層面的財政預算規模本就較低，僅為歐盟GDP的1%，撥給提升福利與公平的「凝聚力」專案占到35%，而撥給「單一市場、創新和數位化」的預算僅占12%，其中包含歐盟主要支持的研發計畫：「地平線歐洲」（Horizon Europe）。

「地平線歐洲」2021-2027年總預算接近1000億歐元，設有卓越科學、全球挑戰與產業競爭力、創新歐洲三大支柱，在這三大支柱下包含一系列具體專案或行動。其中，用於支援顛覆性創新專案的預算主要來自歐盟創新理事會探路者（European Innovation Council Pathfinder）專案，2024年預算僅為2.56億歐元，僅占同年「地平線歐洲」預算的3.5%，而2024年美國國防高級研究計畫局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）的預算為41億美元。

由於歐盟內部缺乏協調，導致其涵蓋的領域過多，無法將資源聚焦於關鍵的創新領域，從而削弱整體創新資源的利用效率與創新項目的推進力度。投入總額不足疊加投入分散，最終導致了歐盟對顛覆性創新的單筆資助額較低，最高資助額不超過400萬歐元。而美國DARPA平均每個項目可獲得約1300萬美元資助，最高資助額可能達到1億美元。其次，歐盟各國市場分裂，缺乏規模效應，同時帶來融資難、監管多的問題，導致中小創新企業難以發展壯大。初創企業難以在一個個小的商品市場上實現規模化擴張，薄弱的成長前景致使其難以吸引融資，反過來又對資本市場的發展形成了阻礙，形成複雜的因果迴圈困境。

由於缺乏單一市場，歐盟企業無法享受大市場的規模效益、資源優化配置效益以及競爭合作效益。同時，缺乏單一市場又導致歐盟資本市場較弱，制約了企業的發展。特別是在與創新緊密相連的風險投資領域，歐盟與美國和中國存在較大差距，全球風險投資基金在歐盟籌集的份額僅為5%，而美國為52%，中國為40%。

在市場因素以外，企業還面臨各國數量多且繁瑣不統一的監管限制，也導致初創企業在歐盟難以發展壯大。歐盟現在有大約100個以科技為重點的法律，由270個機構監管，給企業增添了沉重的合規成本。尤其在人工智慧領域，歐盟雖已認識到將 AI 與製藥、汽車等自身優勢行業進行整合是提升生產率的關鍵所在，但諸多針對 AI 的監管措施，如《人工智慧法案》、《通用資料保護條例》以及不同國家各自的規則等，均對歐盟 AI 公司的發展產生了抑制作用。由於市場小、融資難、監管多等障礙推高了歐洲企業的交易成本，長期桎梏企業創新和商業應用，大量歐盟企業選擇遷出，更加不利於歐盟創新環境建設。從2008年到2021年，在歐盟成長起來的147家獨角獸企業，其中40家遷出，且大部分遷到美國。

再次，由於俄烏戰爭能源價格高企，缺乏石油等自然資源，化石能源依賴進口、價格高已長期拖累歐盟經濟。加上歐盟又推行了較為激進的綠色轉型規劃，給能源價格增加了如能源稅、環境稅等稅收楔子，進一步推高了能源成本。根據《德拉吉報告》的測算，2019年，歐盟的電價大約是美國的1.6倍，而2023年已上升至約2.6倍；天然氣價格更是從約2倍上升至約4.5倍。能源轉型將是漸進的，至少在十年內，化石燃料將繼續在能源定價中發揮核心作用，持續給歐盟企業帶來負擔。

脫碳可能是歐盟降低負擔的一個機會，但在清潔能源方面，歐盟陷入了短期依賴中國與長期自主發展之間的兩難權衡困境。短期內，直接進口中國物美價廉的光伏元件、風力渦輪機、綠氫電解槽等產品，是歐盟擺脫化石能源依賴、降低企業能源成本的最優路徑；然而長期來看，對中國的依賴將使歐盟在清潔技術和電動汽車等推動脫碳的關鍵行業喪失競爭力，使歐盟深感不安，也造成了歐盟對中國態度的反復徘迴。如果歐盟選擇抵制中國產品，也將造成其綠色轉型成本居高。能源危機已對製造業造成沉重打擊，不僅使企業利潤率下降，而且對企業研發投入產生不利影響。

2023年一項針對全球2300家企業的調查顯示，34%的企業利潤率因能源價格上漲而降低；隨著能源成本上升，在未來3-5年內，37%企業預計削減技術支出，22%的企業預計削減研發支出。如果能源問題未能解決，其負面影響將會進一步蔓延至歐盟科技革命進程中。人工智慧是引領新一輪科技革命的戰略性技術，而訓練人工智慧模型和維護資料中心是高能耗的，歐盟高能源價格與人工智慧高耗能的矛盾在未來幾年將更加突出。一旦錯過人工智慧技術的浪潮，歐盟生產率所遭受的打擊將是難以挽回的，可能使歐盟在全球科技競爭格局中陷入不利的境地。

最後，近期地緣政治風險上升，美國霸權下的政治紅利減退，貿易保護主義枱頭帶來的國際貿易整體增速下降，提高了歐盟創新挑戰的不確定性。過去在美國霸權下，歐盟享受了地緣政治穩定的「和平紅利」，可以利用較低的國防開支支援其經濟目標。現在地緣政治局勢變化，歐盟亟需擴大國防預算，增強國防能力，以穩固投資信心。

此外，歐盟在關鍵原材料和先進技術產業鏈等方面高度依賴外部。歐盟約40%的進口來自於少數難以替代的供應商，其中約一半來自與歐盟沒有戰略合作關係的國家。供應集中且部分來自戰略不結盟國家，容易增加斷供風險，影響經濟安全。儘管目前全球化倒退不明顯，但依賴關係仍可能被用作地緣政治博弈的工具，增加不確定性，對創新投資產生不利影響。

歐盟生產率增長長期低迷，短期內遭受能源和地緣政治的嚴峻挑戰，未來面臨新興技術領域的快速反覆運算和新興國家的激烈競爭，充滿風險。面對挑戰，《德拉吉報告》從創新體系本身出發，兼顧能源和安全兩個外部衝擊，提出了具體的建議。

德拉吉的解決方案

德拉吉的解決方案：改革創新體系、降低能源成本、增強經濟安全：

（一）改革創新體系：匯聚更多資源投向創新

在改革創新體系方面，歐盟過去關注重點多而模糊，資源配置分散，投入到創新的資源不足，導致歐盟的創新鏈薄弱。對此，報告提出如何聚焦創新這一重點，從促進研發創新和商業化兩方面提出了建議。

在研究與創新階段，《報告》提出要改革歐盟研發計畫，引導更多預算用於支援創新。由於歐盟各成員國利益對技術創新的需求不一致，歐盟對創新的預算投入遠遠不足，顛覆性創新方面更是如此，當前歐盟創新理事會（EIC）的預算與美國DARPA存在較大差距。而同樣由於各國利益難以調和，歐盟本不充足的創新預算常被分散在多個項目中，又加重了單個項目的資助不足。

為此，《報告》提出重視創新投入，通過擴大有效多數表決機制（Qualified Majority Voting，QMV）的適用領域，來引導更多預算用於改革研發框架，預算需要增加一倍，達到7年2000億歐元的投入。這些預算在協調各成員國的基礎上，應該側重於成員國共同商定的少數優先事項，而非分散分佈。為了配合新的研發框架計畫，報告提出將 EIC建立成「高級研究計畫署」（Advanced Research Projects Agency，ARPA）型機構，大力支持潛力大、風險高的顛覆性創新專案，由專案經理和富有經驗者來管理，加快申請流程，減少官僚主義。

為了達到促進創新的目標，每年至少需要額外籌集7500至8000億歐元用於投資，相當於歐盟2023年GDP的4.4-4.7%。按報告中的計畫，這筆資金中的1500億歐元用於數位技術發展、1000-1500億歐元用於顛覆性創新，4500億歐元用於能源轉型，500億歐元用於國防，這筆資金可由歐盟發行共同債務來籌集。

歐盟企業在商業化階段面臨資本碎片化和商品市場分散的問題，《報告》提出建設資本市場聯盟和單一市場，以改善歐盟企業環境，並鼓勵歐盟中小企業在歐洲市場擴大規模。歐盟金融仲介在創新資源配置中效率較低的關鍵原因有兩個：一是歐盟過度依賴銀行融資，風險投資市場不發達；二是歐盟資本市場分散，流入資本市場的儲蓄較少。

針對第一個原因，報告建議發展早期風險投資，評估並調整保險資本要求，提高歐洲投資基金的預算並協調其與EIC的合作，擴大歐洲投資銀行集團的授權使其能夠投資更大的項目，同時吸引私人資本。針對第二個原因，報告建議建立一個由更強大養老金支持的資本市場聯盟。由於歐盟大多數國家實施的是現收現付制養老保險，歐盟的養老基金水準規模較小，導致歐盟資本市場的長期資本供應不足。為了增加資本市場的資金流，《報告》建議歐盟應該通過提供第二支柱養老金計畫以將歐洲儲蓄引向投資。

此外，新企業成長面臨各國複雜的監管和司法障礙，《報告》提出進一步強化單一市場建設，通過統一專利制度、通用數位身份等方式，在法規和監管上加強統一，減少創新商業化的成本。總的來看，《報告》建議通過改革歐盟研發框架計畫，重視顛覆性創新，通過改善融資環節和建設單一市場支援創新企業成長，同時，通過增加融資和加強治理保障各類措施的推行，提升歐盟創新體系效率。

（二）降低新能源成本：從供需兩側降低能源價格

在降低能源成本方面，對於目前全球綠色轉型的大背景下，報告分別從供需兩側入手來解決問題。在需求側，通過聯合採購整合化石能源需求，提高議價能力，以降低化石能源價格；在供給側，通過鼓勵技術創新等方式增加綠色供給，以降低清潔能源價格。

過去，歐盟的化石能源需求分散，議價能力弱，承擔了虛高的化石能源成本。歐洲作為全球最大的天然氣和液化天然氣進口地區，在能源市場中沒有充分利用其規模優勢，議價能力亟待提升。如2022年能源危機期間，由於缺乏統一協調的聯合採購機制，歐盟各成員國在國際市場上競相高價購買天然氣，助推了價格的不合理上漲，促使歐盟在能源供應方面陷入被動。這種分散採購的模式無法支撐歐盟在面對供應商時統一而有力的談判立場，難以爭取更有利的價格和供應條件，導致歐盟能源市場價格波動劇烈，企業和消費者承受了高昂的能源成本。因此，《報告》建議降低化石能源的措施圍繞著提高議價能力展開。

《報告》提出強化聯合採購這一關鍵措施，旨在提高歐盟的議價能力，以降低化石能源價格。聯合採購的目的是將歐盟眾多分散的採購需求整合匯聚成為整體購買力，提高採購規模。具體而言，在歐盟天然氣聯合採購平台Aggregate EU的基礎上，建立具有約束力的聯合採購規則，確保成員國能夠協調一致行動，而不僅僅是自願參與的供需匹配，從而在與供應商的談判中爭取更加優惠的價格、更加穩定的供應合同和更加靈活的交易條款，直接降低化石能源的採購成本。

長期來看，通過聯合採購措施，歐盟應逐步建立穩定的合作夥伴關係，如簽訂長期合同等方式，轉向非現貨採購管道，降低對現貨市場的依賴。現貨市場價格波動頻繁，受到短期供需關係的影響較大，不利於成本控制和穩定供應，企業難以進行長期規劃，增加了能源成本的不確定性。而長期合同框架能夠為歐盟提供更穩定的能源供應預期，避免因短期市場波動而導致的成本大幅上升，進一步提高議價能力，確保能源採購成本的可控性。

此外，《報告》建議通過配套改革能源相關的金融市場措施這種間接方式，為提高議價能力提供保障。在歐盟天然氣市場中，少數非金融企業在部分交易場所的交易活動占比較大，且交易頭寸集中，導致市場價格容易受到少數參與者行為的影響。當市場預期發生變化時，投資者的跟風行為和投機操作可能導致能源價格出現過度上漲或下跌，遠遠超出其基本面所應有的價格水準。對此，《報告》建議歐盟監管機構借鑒美國經驗，在能源現貨或衍生品價格與全球能源價格出現差異時，實施金融頭寸限制和動態上限。這一措施可以防止市場過度投機行為，穩定能源市場價格，有助於歐盟在聯合採購中更準確地評估能源成本，基於合理的價格預期制定採購策略，避免因價格異常波動而被迫接受不合理的採購條件，從而間接提高議價能力。

降低清潔能源成本的方式主要聚焦於如何增加綠色供給。歐盟的綠色技術創新在商業轉化和規模發展上受限，從而如何降低價格備受阻礙，導致歐盟雖是綠色技術的主要需求市場，但在太陽能光伏、風電設備等領域的創新能力不足，失去競爭優勢。此外，歐盟製造商的生產成本和國際上其他有競爭力的對手存在差距，雖出台《淨零工業法案》等相關法案，但其落地的金融支持政策分散、複雜且耗時，難以彌補生產成本差距，導致難以有效引導至本土的清潔技術產出，進而導致本土綠色供給難以滿足需求。

《報告》建議歐盟通過促進清潔技術創新和應用的方式增加清潔能源供給，從而降低其價格。鼓勵多種技術路徑齊頭並進，全面推動包括核能、氫能、生物能源等各類清潔能源的技術突破及其大規模部署，以提升清潔能源在能源結構中的占比，減少對傳統化石能源的依賴，進而降低清潔能源價格。鼓勵企業、科研機構和政府間開展廣泛合作，加大清潔能源技術研發投入，通過建立創新合作平台，共用研發資源和技術成果，加速清潔能源技術的突破和應用，從而提升技術性能，降低生產成本。

此外，過去歐盟清潔能源項目的審批許可流程較為複雜，效率低下，不同成員國審批時間差異較大，制約了專案推進速度。為此，《報告》建議歐盟加大改革力度，如借助數位化手段提升審批效率，確保清潔能源項目能夠及時落地，穩定供應。同時，報告建議完善清潔能源市場的交易規則和監管機制，促進市場良性競爭，提高市場活力，為清潔能源供給的增加和價格的降低創造良好市場環境。

總結來看，《報告》建議通過提升議價能力以降低化石能源成本，通過促進清潔技術發展以增加綠色供給，進而降低清潔能源成本。通過兩方面措施的配合，降低企業和消費者承擔的能源成本。

（三）增強經濟安全：降低地緣風險的影響

在增強經濟安全方面，《報告》從過去歐盟經濟增長的環境條件出發，著重強調在新的全球環境下，歐盟需要降低地緣政治風險帶來的影響，為企業創新投資創造一個能形成相對穩定預期的環境。一方面是增強國防支出，以提高自主保障國防安全的能力；另一方面是增強關鍵原材料和先進技術供應鏈的韌性，降低因地緣衝突導致脫鉤斷鏈的風險。

隨著地緣政治局勢變化，安全風險上升，《報告》建議歐盟增加國防開支以提升自身防禦能力。歐盟長期以來受益於和平環境和美國的霸權紅利，許多成員國的國防支出未達到北約規定的2%的GDP的水準，儘管近年來國防支出有所上升，但仍需進一步提高以滿足安全需求。例如，若所有未達標的北約成員國在2024年將國防支出提升至2%的GDP的水準，整體國防支出將增加600億歐元。此外，歐盟還需額外投資約5000億歐元用於恢復因長期投資不足而喪失的國防能力。

《報告》建議通過對關鍵原材料進行聯合採購，提高供應商的制裁和斷供成本，以提高供應鏈韌性。關鍵原材料對於歐盟的清潔技術和汽車等行業至關重要，但其供應高度集中，存在價格波動和地緣政治帶來的潛在風險。歐盟在關鍵原材料的供應上高度依賴少數國家。為了降低風險，報告建議建立歐盟關鍵原材料平台，通過聯合採購的方式達成一致行動，如果供應商因為安全原因對其斷供，則會失去全部歐盟買家，從而對關鍵原材料的供應商形成一定的約束，提高其採取制裁措施的成本，確保供應穩定。

通過國內產業鏈替代的方式，提高關鍵原材料和先進技術的本土供給，降低供應鏈斷裂帶來的風險和損失。《報告》建議歐盟採取《關鍵原材料法案》（Critical Raw Material Act）（CRMA），制定涵蓋整個供應鏈的綜合戰略，包括加強國內資源開發、提高回收利用能力以及探索深海採礦潛力等，挖掘本土資源潛力，降低對外部的依賴。在數字經濟所需的關鍵技術方面，歐盟同樣依賴其他國家，如半導體領域，歐盟在晶片設計、製造和關鍵材料設備等環節的國內產能有限，依賴亞洲地區的供應。為增強供應鏈韌性，《報告》建議歐盟制定協調一致的戰略，加大對半導體等關鍵技術創新的投資，建立測試實驗室，為相關企業提供研發補貼和稅收激勵等，促進關鍵技術國內產業鏈的建設，以提高本土供給。

總結來看，《報告》建議歐盟提高國防支出，通過聯合採購提高供應商制裁成本以加強關鍵原材料供應鏈的韌性，通過國產替代提高本土關鍵原材料和先進技術供給，以應對上升的安全風險可能帶來的影響，提高經濟環境的確定性。

（未完）

◎下篇｜歐洲注定要衰落嗎？歐洲改革前行的戰略舉步維艱（下）｜海外通訊

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員，曾任職聯合國翻譯處30年）
◎編輯｜陳迅

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