◎作者：花俊雄（台灣旅美政治評論員）

圖為美國財政部。圖片來源：新華社

理論上超級大國應該擁有各種各樣的外交政策工具：軍事力量、文化聲譽、外交信念、技術實力和經濟援助等，但關注過去10年美國外交政策的人不難發覺美國最依賴的工具是經濟制裁。它已經成為幾乎所有外交問題的首選解決方案。

暴露美國衰落的經濟制裁

塔弗茨大學弗萊徹法律和外交學院國際政治學教授、制裁問題專家丹尼爾·德雷茲納（Daniel W. Drezner）在2021年9/10月一期的《外交事務》雜誌上發表了一篇題為《制裁合眾國：經濟脅迫的使用和濫用》（The United States of Sanctions: The Use and Abuse of Economic Coercion）的文章稱，由於濫用經濟脅迫，已使「美利堅合眾國」成為「制裁合眾國」。

德雷茲納教授在文中指出，在歐巴馬總統的第一任期內，美國政府假借民主、人權等名義平均每年對500家實體進行經濟制裁。這一數字在川普任期內幾乎翻了一倍。而拜登政府上任幾個月內，就對緬甸、尼加拉瓜和俄羅斯實施新的經濟制裁，而且對川普時期的經濟制裁措施基本上並未做出任何重大改變。

經濟制裁在迫使其他國家順從美國方面並非特別有效。德雷茲納引用了2019年 「政府問責局」的一項研究，該研究得出的結論是：即使聯邦政府包括財政部、國務院和商業部等機關的官員也未必知道制裁是否有效實現了美國的政策目標，因為他們從未對制裁的效力進行評估。

華盛頓依戀經濟制裁不在於它們是否有效，事實上多年的制裁不僅沒有達到既定的目的，反而暴露了美國的衰落。美國的軍事力量和外交影響力已經下降。20年無休止的戰爭、經濟衰退、政治極化和現行的疫情，都損傷了美國的實力。美國總統感到沮喪的是他們的箭袋裡的箭越來越少，他們很快撿起了容易獲得的工具：經濟制裁。

這是2020年7月7日拍攝的美國華盛頓國會大廈。圖片來源：新華社，記者 劉傑 攝

經濟制裁的代價

然而，制裁並不是沒有代價的。它使盟友的關係緊張，與對手對抗，使無辜的平民經濟艱難。制裁不僅暴露美國衰落，而且可能使其加速。更糟糕的是，這個工具隨著時間的推移效力變鈍。未來的制裁可能更缺乏效力，因為中國和俄羅斯很可能趁虛而入援救受制裁的國家，而美國的盟友和伙伴也會對一再施行制裁感到厭倦。兩者疊加的發展可能影響到美元作為全球金融中心的作用，從而使得依賴美元主導地位的經濟制裁失效。

華盛頓應該精準而謹慎地使用制裁。官員應該更嚴格地採取經濟手段，他們必須釐清這個特別措施的目標和撤銷它的標準。更重要的是他們必須知道還有其他工具可供使用。制裁是專門的工具，它們必須在受控情況下使用，它們不是供日常使用的萬能工具，決策者應該像使用解剖刀那樣審慎而不是像使用瑞士軍刀那樣隨意。

二戰前，美國使用的經濟制裁

經濟手段在合眾國成立初期就是美國外交的重要組成部分。1807年托馬斯·傑弗遜總統促請國會通過《禁運法案》懲罰騷擾美國船隻的大不列顛聯合王國和拿破崙的法國。這場制裁簡直是一場災難。因為當時的美國需要歐洲的市場遠超過聯合王國和法國需要這個新世界的新興國家。《禁運法案》讓美國付出慘重的代價，但即便如此，美國還是繼續使用貿易手段作為其主要的外交政策工具。由於19世紀美國的軍事力量可謂微不足道，而美元的地位也遠低於全球金融主要貨幣英鎊，因此美國的經濟手段起不了任何作用。

第一次世界大戰後，美國恢復熱衷於使用貿易制裁作為其調控世界政治的手段。伍德羅·威爾遜總統敦促美國支持「國際聯盟」，他認為制裁的威力將取代戰爭。1919年，他說，「一個國家如果遭到聯合抵制，他就會投降」，「使用經濟、和平、安靜、致命的手段，就可以無須採用武力」。美國民眾沒有被他說服，因此，美國沒有加入「國際聯盟」。1935年，「國際聯盟」對意大利施加制裁，但並未能阻止它入侵埃塞俄比亞。同樣，制裁也未能阻止第二次世界大戰的爆發。相反的，美國對日本禁運燃料和其他戰爭物資促使日本攻擊珍珠港。

這是2021年4月20日拍攝的美國華盛頓白宮。圖片來源：新華社，記者劉傑攝

冷戰時期的經濟制裁

冷戰的來臨給美國提供了各種各樣的經濟制裁手段，最成功的例子就是1956年蘇伊士運河事件，英、法、以色列入侵埃及，美國阻止英國從國際貨幣基金組織提取其儲備以維護英鎊，英鎊貶值迫使倫敦撤軍。

然而，在大多數情況下，美國的制裁並未成功。冷戰初期，美國對古巴的禁運，就因為蘇聯對卡斯楚政權提供了大量援助，維護其經濟生命線而告失敗。冷戰後期，美國對盟友和對手以改善人權紀錄的名義，同樣施加經濟制裁，也收效甚微。唯一的成功例子，是通過聯合國對美國盟友南非施行種族隔離政策，採取廣泛的長期聯合抵制，迫使南非政權不得不改弦更張。

冷戰結束後的經濟制裁

冷戰結束後，似乎給制裁的效力帶來了希望。通過聯合國安全理事會的決議所採取的多邊貿易制裁，似乎正如威爾遜夢想的那樣，可以取代戰爭。但現實很快就證明並非如此。1990年，伊拉克入侵科威特之後，安全理事會對伊拉克實施了全面貿易禁運。毀滅性的制裁使伊拉克的GDP減少了一半，但卻未能迫使薩達姆·海珊撤出科威特，最後是海灣戰爭將薩達姆·海珊趕出科威特。

1990年代後期和911事件之後，美國加速使用美元進行經濟制裁。這種手段證明更強有力，美國取得了一些顯著的勝利。喬治布希政府粉碎了恐怖主義份子資金來源和洗錢的網絡。歐巴馬政府對伊朗的制裁迫使伊朗進行談判，限制其核計劃，以獲得取消一些制裁。川普政府威脅提高關稅及關閉美墨邊界，迫使墨西哥部署新建立的國民衛隊阻斷中美洲移民進入美國。

圖片來源：網路圖片

「極限施壓」與「極限要求」的失敗

但是，還有更多失敗的例子。美國對白俄羅斯、古巴、敘利亞和津巴布韋施加了長達數十年的制裁，卻很少看到實實在在的成果。美國對伊朗、北朝鮮和委內瑞拉逐步升高經濟壓力，作為它「極限施壓」行動的一部分。這項行動還要依賴所謂的「第二級制裁」，藉此威脅對不同意參加制裁的第三方國家和公司施加經濟脅迫。但是，這些國家雖然承受嚴重的經濟代價，卻沒有做出任何讓步。以古巴為例，聯合國大會已連續29年以壓倒性多數通過決議（通常只有美國和以色列投反對票），呼籲美國解除對古巴的經濟封鎖，但美國就是堅決不遵守。

美國現在執行經濟制裁的方式存在許多問題。最大的也是最老套的就是伴隨著「極限施壓」而來的就是「極限要求」。美國要求北朝鮮和伊朗「去核化」和委內瑞拉結束烏戈·查維斯的西蒙·玻利瓦爾式的統治。對這些國家的統治者而言，這等於是要求政權更迭。不言可喻，他們當然選擇承擔經濟痛苦而不是做出這麼重大的讓步。

2022年3月，朝鮮成功進行洲際導彈試射，朝鮮勞動黨總書記金正恩（中）在發射現場視察。圖片來源：朝中社

與此同時，華盛頓在制裁其他大國方面也變得更加肆無忌憚。但是對墨西哥有效的制裁未必適用於中國或俄羅斯。更大的國家可能有更多的資源可以用來抵抗制裁。對俄羅斯鋪天蓋地的制裁並未能阻止俄羅斯對烏克蘭採取「特殊軍事行動」。同樣，2018年川普政府對中國征收龐大的關稅和採取其他限制措施，也沒有迫使中國做出任何實質性的讓步。相反的，為了降低40年來最高的通貨膨脹率（達8.5％），2022年4月22日，美國財政部長珍妮特·耶倫（Janet Yellen）宣布考慮調降中國商品關稅。這無異於表明與中國的貿易戰以美國戰敗告終。

撤銷對某些國家的制裁並非易事，這使得美國很難與所有國家討價還價。通常美國總統總是急切地施加制裁，但對撤銷它總是小心翼翼，因為怕被指責在外交政策上軟弱。另外，很多制裁是經國會通過的。在當前國會兩黨極化惡鬥的情況下，要獲得多數同意通過撤銷實非易事。

經濟制裁缺乏效力為何仍常使用？

如果經濟制裁那麼缺乏效力，那麼為何外交政策精英對它們那樣熱衷？這不是因為他們缺乏理性，而是因為世界政治和美國社會變動不居，使得制裁看來更具吸引力，特別是相較於其他手段。簡而言之，施加制裁比其他手段更易為之。

後冷戰時代很長一段時期，美國的實力是如此強大，使得很少國家即使想要挑戰它，也不敢輕舉妄動。其他國家被美國的軟實力連哄帶騙地順從美國的要求。但是，如今美國霸權已經衰落，就有更多的國家有意要挑戰現狀。民主和自由國際秩序的衰退，產生了更多修正主義國家不同意華盛頓的意識形態。與此同時，美國在阿富汗、伊拉克、利比亞和敘利亞的顯著政策失敗，使得美國的脅迫不那麼可怕。隨著要挑戰美國利益的行動者增加，對他們進行制裁的需求也跟著上漲。

另一方面，其他外交政策的政治吸引力也大大下降。即使拜登保留了川普政府大多數的制裁，但是，他也兌現了在2021年的後半從阿富汗撤軍的承諾，這並非巧合。長達一個世代的反恐戰爭使得決策者和民眾對大規模的軍事介入失去興趣。2020年的蓋洛普民調顯示65％的美國人認為，美國不應該首先攻擊另一個國家，這是自2002年第一次提出這個問題以來最高的百分比。即使是小規模地使用軍事力量，如無人機攻擊和精準轟炸，在政策精英之間也變得很少政治吸引力。越南、阿富汗和伊拉克戰爭使得許多美國人深信，開始時有限度的軍事介入，很容易轉變成長期而昂貴的戰爭。

640名阿富汗人擠在美國空軍C-17運輸機機艙逃亡。圖片來源：美國「防務一號」網站

美國正面對外交政策越來越少的挑戰

美國面對一個難題。它碰到越來越多的外交政策挑戰，而能夠應對挑戰的工具卻越來越少。與此同時，它最喜歡的工具，制裁，因為過度使用已經不那麼靈光。拜登政府至少似乎了解這個問題。財政部長珍妮特·耶倫在她的確認聽證會上答應對美國的制裁政策進行審查，以便確保有策略而且適當地使用這些措施。美國必須不要動不動就使用制裁，越少使用就會讓必須使用制裁時更顯得有力。經濟脅迫在條件明確的情況下使用最有效。為了維護將來使用經濟手段的能力，美國必須讓其他國家放心，保證它將明智地使用制裁。美國應該言行一致，在有限而且明確界定的環境下使用制裁，並且在行動者遵守明白的要求的情況下迅速撤銷制裁。

德雷茲納建議，美國行政部門採取一些具體的步驟澄清美國的作法。最好是財政部或白宮每5年發布一個經濟手段戰略。根據一系列的官方戰略文件如《國家安全戰略》和《國防戰略》等來指導如何實施制裁。他認為，所有的政策都應該定期審查。「政府問責局」的報告承認，沒有對制裁措施實行審查。最後德雷茲納說，美國決策者太依戀制裁，因此，他們無法看清這項工具的長期代價，如果要與其他大國競爭，美國必須讓世界認識到它不只是只有一技之長的馬駒。

10月12日，一名男子在美國首都華盛頓的華盛頓紀念附近騎自行車。圖片來源：新華社

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