◎作者：花俊雄（台灣旅美政治評論員）

2022年5月13日，美國總統拜登與東盟國家領導人召開特別峰會。圖片來源：「President Biden」推特擷圖

為期兩天的美國-東盟領導人特別峰會5月13日在美國首都華盛頓落下帷幕。這是2016年美國時任總統歐巴馬與東盟領導人舉行首次峰會，時隔5年多，美國再次舉辦美國-東盟峰會。本次峰會原擬於3月28日和29日在華盛頓召開，但由於華盛頓未經與東盟各國領導人協商，片面決定會期，東盟各國領導人除新加坡總理李顯龍赴會外，均藉故缺席，因此峰會被推遲至今。美國在俄烏戰爭方興未艾，國際秩序正經歷自冷戰結束以來最為劇烈動蕩的情況下，堅持舉行美國-東盟特別峰會，固然可以說是因為今年正值美國與東盟建立對話關係45周年，頗有紀念意義，但主要還是出於以下考慮：

強調美國-東盟合作的重要性

首先，彰顯美國不會因俄烏衝突而分散對印太和東南亞的關注。俄烏衝突的爆發使外界高度關注美國還能否確保對「優先戰區」──印太的持續戰略投入。特別是美國對東南亞的政策總是缺乏連貫性，且在其全球和地區戰略中處於從屬地位，所以儘管2021年下半年美國自總統拜登出席了與東盟的線上峰會，美國國防部長勞埃德·奧斯汀、副總統卡瑪拉·哈里斯、商務部長吉娜·雷蒙多、國務卿安東尼·布林肯先後訪問東盟各國，掀起了對東南亞的外交攻勢，但俄烏衝突後東盟對美國能否延續對東南亞的重視心存疑慮。在這種情況下，美國召開與東盟的峰會，是要重申其對東南亞的「持久承諾」，強調美國-東盟合作的重要性。

同時，這也是展現其保持對印太關注的步驟。美國總統拜登5月底還將訪問日本、韓國，並將在日本出席美日印澳「四方安全對話」（QUAD）線下峰會。拜登將傳遞重要信息，即儘管烏克蘭局勢緊迫，需要跨大西洋共同合作應對，但美國仍意識到21世紀印太地區是更為重大、根本的挑戰。

美國總統拜登與日本首相岸田5月23日在東京舉行會談。圖片來源：環球網

將東盟納入「印太戰略」圍堵中國

二是進一步將東盟納入美國所謂「印太戰略」以聯手遏制圍堵中國。儘管美國提出要構建更為聯通、韌性、自由、開放的印太，但其針對中國的一面是顯而易見的。雖然受到俄烏衝突等問題的牽扯，美國仍視中國為最主要戰略對手。3月美國發布的《國防戰略事實清單》將中國在印太的挑戰作為首要挑戰。因此，如何加強與東盟國家的聯盟或伙伴關係，將東盟納入其「印太戰略」框架，完善應對中國的戰略鏈條，顯然也是召集此次與東盟峰會的重要著眼點之一。

基於東南亞地處印太中心的地緣戰略地位及部分國家與中國存在南海爭端，東南亞對美國推進印太戰略的重要性不言而喻。通過提升與東南亞國家的關係，美國可以實現多重戰略目標，既加強在本地區的存在與影響力，又可借南海問題遏控中國，並以此為楔子分化中國與東盟。但美國也意識到，東盟與中國關係日益緊密，雙方已互為最大貿易伙伴，並在去年將戰略伙伴關係升級為全面戰略伙伴關係。在這種情況下，如果沒有東盟的配合，美國推進「印太戰略」、圍堵中國的效果會大打折扣。正因為如此，今年2月出爐的美國新版《印太戰略報告》中多次提及東南亞和東盟，並將「加強賦能和統一的東盟」作為十點行動計劃之一。報告還提出，要探討QUAD與東盟合作的機會。可見，拜登政府更為重視東盟在「印太戰略」中的地位和作用。召開美國-東盟峰會，正是這種路徑和思路的延續，折射出美國在當前複雜國際局勢下，極力拉攏東盟以聯手遏制中國的急迫心理。

圖為2021年10月26日，第9屆美國-東盟峰會以線上形式召開。圖片來源：網路圖片

美國爭取東盟支持「印太經濟框架」

三是為推進「印太經濟框架」尋求支持。經濟議程是此次美國與東盟峰會的焦點之一。美國認為，中國在本地區強大的經濟影響力對其主導地位構成嚴峻挑戰，所以必須通過加強地區經濟聯系，彌補先前「印太戰略」經濟手段不足的短板。去年10月，美國提出「印太經濟框架」倡議，旨在填補退出《跨太平洋伙伴關係協定》（TPP）而留下的空白，對衝《區域全面經濟伙伴協定》（RCEP）生效所帶來的區域經濟合作機制結構性轉變，提升其在印太經濟影響力，全方位加強與中國的競爭。近期，美國不斷宣稱將很快啟動「印太經濟框架」，並計劃在5月敲定被邀請加入國家名單。美國希望利用峰會進一步加強與東盟國家就「印太經濟框架」的協商，爭取東盟的支持。

東盟10國人口共計6.3億人，作為一個貿易集團，僅次於中國和印度，居世界第三位。 圖片來源：香港貿易發展局

美國希望東盟對俄羅斯更強硬

除此之外，在俄烏衝突愈演愈烈的背景下，美國希望東盟對俄羅斯展現更強硬立場。此前，東盟國家在俄烏衝突問題上總體表態謹慎，只有新加坡加入了對俄制裁，其他國家大多傾向中立，不願公開譴責俄羅斯。今年11月期間，柬埔寨將舉辦東盟峰會及相關的國際會議，印尼將主持二十國集團（G20）峰會，而泰國將主持亞太經濟合作（APEC）峰會，俄羅斯為這三個峰會的成員。早在3月份，美國就積極活動，向今年G20峰會主辦國印度尼西亞施壓，要求其拒絕俄羅斯總統普京與會。此後，美國以公開喊話、代表團訪問等各種方式不斷施壓，印尼不堪其擾。

面對美國的壓力，東盟國家巧妙出招。5月4日，即美國-東盟峰會召開前一周，柬埔寨、印度尼西亞和泰國聯合發表聲明稱，作為11月東盟相關峰會、G20峰會和APEC領導人非正式會議三大重要峰會的東道主，他們提醒國際社會，應給予他們在不受外部壓力和干擾的情況下做好工作的機會和權利，這是史無前例的舉動。三國聯合聲明旨在向拜登政府發出強烈信號，即儘管每個東盟成員都有自己的對外立場，且各不相同，但東盟集體在有關問題上不會偏袒任何一方，

東盟國家立場如此堅定，成員國之間如此團結，以致美國無計可施，只能妥協。明眼人都看得出，在烏克蘭問題上，此次東盟美國《共同願景聲明》（Joint Vision Statement）並未提及俄羅斯，只是籠統提及「尊重主權、政治獨立和領土完整」，呼籲遵守聯合國憲章和國際法等。在南海問題上，東盟的有關表述中規中矩，符合其一貫立場。而美國這個迄今並未簽署《聯合國海洋法公約》的海洋大國，卻在聲明中不斷提及和強調該公約，徒增其虛偽和滑稽。

峰會期間，拜登總統只出席了12日的歡迎晚宴和13日下午與東盟領導人的集體會見，並以「太忙」為由，沒有安排與東盟各國領導人的雙邊會談。東盟領導人千里迢迢赴美，2天時間卻只有3個半小時能見到拜登本人，根本沒有機會就具體事務展開詳談。難怪在會前，就有東盟官員對此次峰會的安排頗有微詞，認為拜登的態度不夠誠懇，東盟領導人「應該得到尊重和平等對待」。儘管拜登高調宣稱，峰會標誌著美國和東盟關係進入一個「新時代」。但從會議成果來看，很難說美國與東盟的關係因這場遲來的會議變得更親近了，而美國藉機拉攏東盟圍堵中國、施壓俄羅斯的企圖更是徹底落空。

2021年10月26日，中國國務院總理李克強在北京人民大會堂出席第24次中國－東盟領導人會議。圖片來源：新華社，攝影：殷博古

東盟華盛頓特別峰會成果有限

綜合來看，美國所宣稱的峰會成果有三：一是美國和東盟將致力於升級雙邊關係，年底建立全面戰略伙伴關係；二是美國將向東盟提供價值1.5億美元的援助；三是美國任命了新任駐東盟大使。

根據會後發表的2022年《共同願景聲明》來看，將雙方關係升級為「全面戰略伙伴關係」顯然是「最重大」的會議成果。美國原本希望通過本次峰會立即實現關係升級，卻被東盟以「程序性」理由擱置了。東盟國家只是在聯合聲明中承諾，在今年11月舉行的第十屆東盟-美國峰會中，將東盟與美國的戰略伙伴關係升級為「有意義、實質性和互惠互利的全面戰略伙伴關係」。東盟國家硬生生給伙伴關係升級設置了6個月的「考察期」。即便年底實現了全面戰略伙伴關係，也沒什麼特別之處，因為，去年中國和澳大利亞已經率先與東盟實現了關係升級。

1.5億美元的援助是媒體「吐糟」最多的「成果」。即便在最善解「美意」的西方媒體看來，這一援助對於人口達7億多的東盟來說太「寒磣」了。中國去年11月承諾在未來3年向東盟提供15億美元的發展援助，以對抗新冠肺炎疫情並推動經濟復甦，與之相比，美國的投入相形見絀。與美國參議院批准的向烏克蘭提供400億美元的軍事和經濟援助更是形成了鮮明對比。即便這區區1.5億美元，裡面也夾雜了不少私貨，6000萬美元將被用於「協助或幫助提升海事防衛」，主要由美國海岸警衛隊來負責支配。4000萬美元建設清潔能源基礎設施，1500萬美元幫助東南亞應對新冠疫情，額外的資金將幫助東盟國家制定數字經濟和人工智能法律。美國在支持東盟發展方面空畫大餅，讓相關國家倍感失望。

讓人驚詫的是，美國政府還將任命其駐東盟大使視作峰會一大成果。在峰會致辭時，拜登宣布提名約翰尼斯·亞伯拉罕為美國駐東盟大使。拜登正式就任總統前，亞伯拉罕曾擔任拜登過渡團隊執行主管的職務。拜登政府2021年1月20日宣誓就職，口口聲聲稱「重視東盟」，但一年多來竟一直未能派出美國駐東盟大使，頗耐人尋味。這說明，要麼拜登政府對東盟不夠重視，所以遲遲不派；要麼美國政治制度出了問題，竟然派不出人來。這一情況並非孤例。美國駐泰國大使一職自2021年年初也一直空崗，新大使至今還未走馬上任。

美國駐東盟大使約翰尼斯·亞伯拉罕。圖片來源：網路圖片

美國-東盟關係前景不樂觀

東盟國家整體對這次峰會保持謹慎態度，對美國-東盟關係前景並不完全樂觀。

一是東盟對美國「印太戰略」衝擊其主導的地區機制和中心地位的疑慮一直沒有消除。儘管美國一再表示尊重東盟中心地位，但東盟對保持「中心作用」的訴求與美國在地區追求領導地位的結構性矛盾難以避免。美國強化同盟和伙伴關係，以美日印澳「四方安全對話」（QUAD）、美英澳「奧庫斯」（AUKUS）為支柱在地區構建排他性小多邊機制等做法，事實上削弱了東盟主導的地區安全架構。正因為如此，東盟在其 《印太展望》中強調不應建立新的機制，而要充分利用和完善現有地區機制的作用。

二是東盟對美國能否兌現其承諾抱有懷疑。在經濟上，美國雖然為「印太經濟框架」勾勒了大致輪廓，但其具體內容和如何實施還很模糊。另外，美國畢竟受到俄烏衝突的牽扯，對東南亞的關注能持續多久，以及達成的具體計劃能否順利落地，尚不確定。在專注於亞洲的需要與全球日益增加的優先事項之間，存在著「明顯緊張」。況且，即便在亞洲，美國還面臨東北亞朝鮮半島局勢趨於緊張等問題的困擾，也需要做出平衡。

三是東盟對中美競爭加劇更為擔憂。東盟不得不從中美戰略競爭的背景考慮與拜登政府的關係。這次峰會雖然從參會國家到議題並無中國，但實際上處處有中美競爭的隱藏議程。這恰恰是美國與東盟關係最突出的影響因素之一，雙方很難在這個問題上取得共識。儘管東盟國家歡迎美國增加與本地區的經濟和安全接觸，但並不希望在中美戰略競爭中「選邊站」。他們無法在經濟上承受與中國脫鉤的代價，也不願接受美國以意識形態將中美劃分進不同陣營。（中國自2009年起連續13年保持東盟第一大貿易伙伴。2021年中國-東盟貿易額再創新高，達到8782億美元是美國3790億美元的兩倍多。）

東盟希望的是各大國都能關照其利益。向其提供經濟、科技等領域的幫助和支持，實現雙贏、多贏，而不是將本地區作為戰場。美國關於這次峰會需要回答的一個最大問題是：拜登政府能否擺脫僅僅從與中俄戰略競爭的棱鏡來看待東南亞，這恐怕是東盟所需要的。大多數亞洲國家希望美國做「加法和乘法」，而不是「減法和除法」。華盛頓應該傾聽東盟國家的心聲，而不是一味醉心於零和博弈，把東盟當做「你上我下」的蹺蹺板。

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