◎作者：花俊雄（台灣旅美政治評論員）

當地時間2022年6月10日，第九屆美洲峰會在美國洛杉磯舉行。美國總統拜登同與會多國領導人合影。圖片來源：人民視覺

2022年6月6日至10日在美國洛杉磯舉行的第九屆美洲峰會，其目的是提升拉丁美洲的國際形象，並讓華盛頓借機恢復其在西半球的影響力。會議的主題是「構建一個可持續、有韌性和公正的未來」（Building a Sustainable, Resilient, and Equitable），重點是承諾「採取具體行動顯著提高應對疫情的能力，促進綠色和公平的經濟復甦，建立強大包容的民主國家，解決非正常移民問題」。

拜登團結美洲的雄心

6月8日，拜登蒞會發表開幕詞。拜登說，在此次峰會，我們有機會在一起探討大膽的想法，採取雄心勃勃的行動，向我們的人民展現民主體制難以置信的力量，為每一個人提供實實在在的福利，改善他們的生活。拜登指出，問題不再是我們要做什麼，或是美國能為美洲做什麼，而是我們作為真正的夥伴，具有不同的能力，但平等且互相尊重，共同努力，能取得什麼樣的成就。

拜登強調新冠疫情大流行對於美洲的打擊特別嚴重。美洲人口只占全球人口的12%，但罹新冠肺炎病毒死亡的人數卻占40多%。新冠疫情大流行觸發的經濟危機，摧殘了整個西半球的經濟，消除了它來之不易的經濟增長。在大流行的第一年就有超過2千萬人陷入貧困。所有的這些因素，迫使整個西半球的移民急劇增加。拜登表明，他將宣布一個具有開創性的、綜合的新方法，來管理移民問題，並由整個半球的國家分擔責任。

當晚，拜登還宣布了《美洲經濟繁榮夥伴關係》計劃。框架覆蓋5個領域，包括動員投資、重振機構（主要是美洲開發銀行）、清潔能源就業、韌性供應鏈和可持續貿易。該框架並不是一個新的自由貿易協定，而只是一個社會契約。被認為在推出該框架過程中發揮獨特作用的美國智庫，「美洲委員會」副主席法恩斯沃斯對參議院一個小組委員會承認，《美洲經濟繁榮夥伴關係》框架本就是拜登5月首訪東亞時在日本提出《印太經濟框架》美洲翻版。

拜登與妻子出席美洲峰會。圖片來源：外媒

像《印太經濟框架》一樣，《美洲經濟繁榮夥伴關係》框架也沒有自由貿易的內容，也沒有提供新的投資，因為任何促進海外就業的舉措都可能會遭到美國國會內貿易保護主義者的抵制，所以拜登政府會謹慎行事，不會降低關稅，也不會增加美國市場准入，而這些恰恰是拉美國家最關心的內容。儘管《美洲經濟繁榮夥伴關係》被視為此次美洲峰會的重頭戲之一，但目前進展有限。美國政府並未宣布任何地區國家已承諾參加這一計劃。

6月9日，拜登在會議上表示，他不明白為什麼西半球不能成為世界上最具前瞻性、最民主、最繁榮、最和平、最安全的區域。他承諾美國將採取堅強和建設性的外交，來面對拉丁美洲艱困的經濟和大規模移民帶來的問題。他呼籲與會領袖共同努力，來實現具體的承諾。他表明，拜登政府將做出持久的投資，來改善美洲共同的未來。

有些領導人表示理解拜登的雄心，但他們認為拜登沒有充分認識到該地區嚴峻的現實，美國做得太少，無法解決當前的困境。伯利茲總理布里塞尼奧對峰會未邀請古巴、尼加拉瓜、委內瑞拉參會批評拜登說，在西半球的未來處於關鍵的時刻，不應該搞分裂，美洲峰會應該包容所有的成員。

洛杉磯的抗議人士反對將古巴、委內瑞拉和尼加拉瓜排除在美洲峰會之外。圖片來源：外媒

美洲峰會成果：
《關於移民和保護洛杉磯宣言》

6月10日，峰會在通過《關於移民和保護洛杉磯宣言》（Los Angeles Declaration on Migration and Protection）後落下帷幕。

《宣言》有20個國家的與會代表簽署，重申將加強國家、區域和全半球的努力，創造條件，提供安全、有序、人道和常規的移民，並加強國際保護及合作的框架。 強調必須改善政治、經濟、安全、社會和環境條件，使人民在他們的原居國享有和平、有成效和有尊嚴的生活。移民應該是自願的、知情的選擇而不是被迫的。承諾致力於保護所有移民、難民、尋求庇護者、無國籍人士的安全與尊嚴，尊重他們的人權和基本自由無論他們的移民地位。

《宣言》表明重視美洲區域歡迎難民和移民的傳統，並且與彼此互相聲援。承認難民和移民對他們的東道社區的社會-經濟發展做出積極的貢獻。承認西半球各國持續努力接納難民，提供正規的移民途徑，促進地方經濟和社會整合，推動安全、有尊嚴和自願的返回，支持返回者可持續地重新融入社會。為了加強各國負責管理移民的機構，各國打算就最佳的做法進行交流，以便對移民提供有效和適當的照顧，並為難民提供保護。

6月10日，民眾在美國加利福尼亞州洛杉磯舉行游行，抗議美國的外交政策。圖片來源：新華社

為了推進《宣言》中制定的各項共同目標，並通過強有力的責任分擔，創造安全、有序、人道和正規的移民條件，簽署國打算在整個半球共同努力採取以下步驟：

召集多邊開發銀行、國際金融機構、傳統和非傳統捐助者，在不影響現存的籌資優先和計劃的條件下，審查為接納移民的東道國提供支持的金融工具，及所面臨的其他移民挑戰。

斟酌情況並按照各國法律，改善區域合作機制，推進執法合作、信息分享、保護敏感的邊境管理、簽證體制和正規化程序。

在可行和照顧到全區域各國利益的情況下，加強和擴大臨時勞工移民的途徑，包括通過新的方案，促進雇主與移民工人之間的聯系，提供強有力的保障，進行符合道德標准的招聘，為工人權利提供法律保護。

改善所有的移民、難民和無國籍人士獲得公共和私人服務，促進他們在社會和經濟上充分融入東道國社區。

擴大移民和難民接觸正規途徑的機會，包括在適當和可行及按照國家法律的情況下，促使家庭團聚。

拉美多國懷疑美國對《宣言》的承諾

墨西哥與美國的邊界是移民的主要地點，儘管墨西哥總統沒有出席峰會，但他表示支持這一《宣言》。瓜地馬拉、洪都拉斯和薩爾瓦多，最迫切需要討論移民問題的北三角地區的領導人沒有出現在峰會上，因此有人懷疑這些承諾會有多大效果。美國承諾提供3.14億美元幫助收容難民和移民的國家，但這與移民問題的艱巨程度根本不成比例，相對於美國對烏克蘭提供400億美元的軍援，更是小巫見大巫。

從掂量自身的利益得失出發，歷屆美國政府對曾經被稱為其「後院」的拉美國家表現得意興闌珊。川普政府的做法尤其明顯，他曾經指拉美移民不是強奸犯就是販毒犯，因此要修建美墨邊境牆，阻擋拉美移民大舉湧入。拉美國家對拜登政府寄予厚望，畢竟在歐巴馬執政時期，曾是主管西半球外交的負責人，作為副總統他曾經16次訪問西半球。但拜登上任時強調的是印太地區，然後是烏克蘭。

直到現在，拉美地區仍有7個國家沒有美國大使，智利已經6年沒有美國大使了。阿根廷《國家報》稱，美國與拉美國家的關係正經歷「幾十年來最糟糕的時刻」，事實是，拉美多年來一直不在華盛頓的優先名單上，因此拜登在上任一年半之後，才想起拉美。

當地時間2022年6月8日，第九屆美洲峰會，美國國務卿布林肯主持與會國部長級會議。圖片來源：視覺中國

「採取具體行動顯著提高應對疫情的能力」是峰會的主旨之一，但作為拉丁美洲唯一研發新冠疫苗的國家，在大流行期間派遣了5000名醫療專業人員到42個國家進行援助，並為96%的人口進行了全程疫苗接種的古巴卻因為「民主」問題未受到邀請。

正如多米尼克總理斯凱里特所說的那樣：「如果古巴醫生的支持從加勒比共同體所有成員國的衛生系統中消失，那麼在加勒比地區，這些國家將崩潰。」美國拒絕邀請古巴出席，是許多國家不能諒解的。

美國威爾遜中心拉美項目負責人格丹表示，「這次峰會的真正晴雨表是美國是否提供有意義的新市場准入、貸款和外國援助，以支持該地區的經濟復甦和基礎設施建設」。拜登礙於國內政治，這些要素在《美洲經濟繁榮夥伴關係》和《洛杉磯宣言》中都付之闕如。

小結

美國媒體和世界輿論都唱衰美洲峰會，認為它空洞而無實質內容，美國並沒有拿出多少「真金白銀」。

美國有線電視新聞網（CNN）報導，拜登在峰會上公布《美洲經濟繁榮夥伴關係》，承諾向該地區提供超過3億美元的糧食安全援助。這比5月拜登在白宮向東盟國家領導人承諾的1.5億美元投資算是翻了一番，不過跟美國國會此前通過的鼓勵烏克蘭軍事對抗俄羅斯的400億美元援助相比，還是少得可憐。

美國《外交政策》雜誌（Foreign Policy）網站文章說，本次峰會已淪為一場「貌似例行、實則徒有紅毯裝點的非正式閒談」，可能象徵美國在該地區影響力的衰落。「美洲對話」組織分析師席夫特表示，在洛杉磯待上幾天並不能扭轉「長達數十年的關係下滑趨勢」。

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