犇報編按

隨著美國深陷伊朗衝突，美國全球戰略收縮越加成為顯學。近來，美國智庫「美國企業研究所」高級研究員扎克·庫珀在《外交事務》刊載〈美國之後的亞洲：美國戰略如何失敗，並將優勢拱手讓給了中國〉一文，開始思考美國從亞洲撤離的問題。對此，台灣旅美政治評論員花俊雄編譯全文，並指出美國需要決定撤退是突然還是逐步，但今日的中國既是崛起，更是歷史的回歸，中華民族偉大復興的勢頭浩浩蕩蕩，不管美國採取什麼戰略，都不可能摁住中國在亞太地區的影響力。全本文因篇幅關係分為上下篇，本文為上篇。

作者花俊雄在本文指出，當重返亞太戰略失敗，美國需要決定撤退是突然還是逐步。圖源：The White House

當重返亞太戰略失敗：美國要倉皇抽身或優雅退場（上）

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員，曾任職聯合國翻譯處30年）

美國是否能夠長期維持在亞洲的戰略，近年來，學界與政策界對此展開日益激烈的討論。隨著美國深陷與伊朗的軍事衝突，為了緩解中東戰場壓力，華盛頓開始從亞洲盟友包括日本和韓國，抽調人員、彈藥與海空力量遠赴中東。這些原本部署在亞太地區、旨在應對中國崛起的兵力和裝備，如今被重新分配到另一場戰爭之中。這樣的戰略調動不僅削弱了美國在西太平洋的即時威懾能力，也在客觀上強化了一種越來越普遍的揣測：美國或許正在明顯走向包括亞太在內的全球戰略收縮。

過去15年，美國以「重返亞洲」或「亞太再平衡」戰略試圖鞏固在印太地區的主導地位，但在資源分散、國內政治分裂以及全球多線競爭的壓力下，這一宏偉戰略的可持續性受到越來越多的質疑。在這樣的背景下，美國智庫「美國企業研究所」（American Enterprise Institute）高級研究員、曾在美國國防部和國家安全委員會任職的扎克·庫珀（Zack Cooper）在《外交事務》（Foreign Affairs）3/4月刊載〈美國之後的亞洲：美國戰略如何失敗，並將優勢拱手讓給了中國〉（Asia After America：How U.S. Strategy Failed- and Ceded the Advantage to China）一文，提出一個值得深思的問題：如果美國真的開始從亞洲收縮甚至部分撤離，那麼亞洲的安全格局、聯盟體系以及地區權力結構將會如何演變？

Asia After America。圖源：截圖自《外交事務》 Foreign Affairs

「重返亞洲」戰略已經失敗

庫珀開宗明義就斷定「重返亞洲」戰略已經失敗。15年前，也就是2011年11月17日，歐巴馬總統訪問澳大利亞時，承諾重新調整美國的戰略和資源配置，將重點放在亞太地區。歐巴馬總統保證，「毫無疑問」「美利堅合眾國將全力以赴」。儘管措辭有所改變，政策制定者和政客們也對具體戰術細節爭論不休，但歐巴馬的繼任者們仍然堅持「重返亞洲」戰略背後的邏輯，這一邏輯很快就成為美國兩黨的戰略核心共識。美國官員在一次又一次的演講中強調，阻止中國主導亞洲的唯一途徑，就是美國及其盟友和伙伴對該地區的政治、經濟和軍事穩定進行重大投資。

然而，近15年過去了，美國領導人依然沒有將言辭轉化為行動。美國承諾促進更大繁榮和更佳治理，如今卻在亞洲招致一片嫌隙。長期分心的美國忽視了東南亞、南亞和太平洋島嶼的大部分地區。如今，很少有人再去追問「重心轉移」何時到來。相反，區域各國首都都在關注，美國究竟會撤退到什麼程度。

鑒於美國國內面臨分裂，海外事務也有諸多牽扯，顯然，全面深入地參與亞洲事務已不再現實。然而，圍繞「再平衡」戰略的種種假設依然存在，要求最終將這一戰略置於優先地位的呼聲也從未停止。問題在於，制定一項在未來可預見無法執行的戰略本身就蘊含著危險。長期以來，手段與目標不符，導致美國的承諾失去了可信度。承諾與行動之間的差距持續的時間越長，威懾失敗的風險就越大。

《經濟學人》雜誌封面故事：美國正在分裂，一個州接一個州，分成了兩大集團。圖片來源：擷圖自經濟學人網站

美國「重返亞洲」戰略基於這樣的假設：美國的力量能夠扶持強大的區域經濟、政府和軍隊，從而阻止中國顛覆區域秩序。然而，如今華盛頓並未認真挑戰北京在大部分地區，尤其是亞洲大陸的經濟和政治影響力。川普政府的《2025年國家安全戰略》明確將美國的區域安全目標縮小到保護一條貫穿日本、台灣和菲律賓的第一島鏈，這種收縮已經悄然進行多年。

這條脆弱的防線部分建立在不穩固的基礎之上：那些經濟上依賴中國的國家，因此極易受到中國的政治壓力和影響力活動的影響。如果華盛頓縮減其承諾，中國自然會尋求取代美國。美國「轉向」戰略旨在透過鎖定美國在該地區的地位，並確保該地區國家擁有足夠的實力和信心來維護自身利益，從而使這種取代變得困難，甚至不可能。當時的設想是，透過制衡中國龐大的經濟和巨大的政治影響力，美國為這些國家提供了選擇。但隨著美國縮減其經濟和政治參與，它面臨著中國可能逐一拉攏美國盟友和伙伴的局面。許多國家已經在重新思考其結盟選擇，並得出結論：北京或許是一個更具吸引力的伙伴，或者說，一個不可避免的地區霸主。

世界上各國最大貿易夥伴是美國還是中國的比較。2000年美國貿易是中國的四倍，但2024年中國已經是許多國家主要貿易夥伴，所以能作為替代出口的國家不少。圖源：econovisual

因此，任何主要側重於第一島鏈上少數幾個國家軍事防禦的美國戰略都可能無法持續。但更佳的選擇──全面轉向──如今幾乎不可能實現。剩下的只有一種基於鞏固防線的戰略，這條防線或許無法永遠有效，但至少可以暫時遏制中國的擴張。如果執行得當，這樣的戰略或許能為中國的一些失誤爭取到足夠的時間，從而為美國及其在亞洲的盟友和伙伴創造新的機遇。然而，如今掌握主動權的是中國領導人。「轉向」戰略旨在鞏固美國在亞洲的領導地位；而它的瓦解則可能使中國最終主導亞洲局勢。

美國從未兌現經濟合作和良好治理的願景

歐巴馬政府在提出「再平衡」戰略時，列舉了三大支柱：安全、繁榮和良政。其核心邏輯是，促進這三大支柱將增強美國在亞洲的伙伴國實力，使其更有能力捍衛自身主權，從而防止中國顛覆地區秩序。然而，在實踐中，只有安全支柱獲得了美國持續的關注和資源的投入。華盛頓深化了與澳大利亞、日本、菲律賓和韓國的聯盟，並承諾將60%的美國海軍資產轉移到印太地區。但它在經濟合作和良好治理方面卻從未兌現其願景。

起初，美國曾制定了一項區域經濟合作計劃。歐巴馬政府力推《跨太平洋伙伴關係協定》（Trans-Pacific Partnership）（TPP），這是一項涵蓋華盛頓眾多重要區域伙伴的12國（澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡、越南和美國）貿易協定。用歐巴馬的話來說，其目標是建立「一個開放的國際經濟體系，規則清晰明確，各國都遵守」。

然而，事實證明，美國並不願意遵守自己參與制定的規則。在歐巴馬任期結束前，參議院拒絕批准TPP，隨後川普第一屆政府於2017年徹底退出了該協定，並開始對中國商品加徵關稅。拜登政府幾乎沒有改變這一做法。它保留了川普的大部分關稅，並且對加入TPP的後續協定毫無興趣。2022年提出的替代方案──印太經濟繁榮框架（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity）──並未擴大進入美國市場的渠道，令外國伙伴感到失望。新加坡駐美大使在2023年感嘆說，「我們沒有從拜登政府那裡得到我們想要的貿易議程」。

RCEP於CPTPP成員國區別。 圖源：網路圖片

在川普的第二任期內，強制性和保護主義的激進政策，加上發展援助和人道主義援助項目的終止，使情況雪上加霜。對於希望為本國人民帶來經濟增長的亞洲領導人而言，一個更加保護主義的美國作為合作伙伴的吸引力大打折扣──相比之下，中國則顯得更具吸引力。亞洲官員常說他們「不想在華盛頓和北京之間做出選擇」。但地區領導人擔心，在經濟關係方面，選擇正變得越來越不可避免，而且許多人可能會傾向於選擇中國。

「轉向」戰略的良政支柱已經徹底崩塌。民主、反腐敗和人權是該戰略最初提出時的這一組成部分。歐巴馬和拜登政府都將促進民主和人權作為其政策的核心，視之為道德和戰略上的必然選擇。這在亞洲大部分地區引發了疑慮，因為亞洲只有不到一半的人口生活在「自由社會」中。拜登政府在2021年召開民主峰會時，將孟加拉、不丹、文萊、柬埔寨、寮國、緬甸、新加坡、斯里蘭卡、泰國和越南都排除在外。這令許多南亞和東南亞國家政府感到不安，擔心美國正在破壞其國內政治體制。

許多地區領導人感到不安的是，華盛頓正在對其盟友和伙伴施加經濟脅迫。它對委內瑞拉和伊朗發動了軍事打擊，許多亞洲小國擔心這會被視為一個危險的先例。華盛頓在亞洲大部分地區的聲譽都受到了打擊。根據皮尤研究中心在川普第二個任期開始後幾個月內進行的一項2025年調查，澳大利亞、印尼、日本和韓國民眾對美國的好感度較上年同期下降了9至16個百分點。如果美國繼續奉行武力和脅迫──無視那些曾經束縛美國手腳卻為其贏得影響力的規則、規範和制度──其好感度將進一步下降，其他國家將更加不願追隨華盛頓的領導。

2025年5月27日，在馬來西亞首都吉隆坡，與會嘉賓在第二屆東盟－海合會峰會上合影。圖源：新華社

美國注意力分散問題愈演愈烈

隨著經濟和治理議程的崩壞，再平衡的全部重心都落在了安全支柱上。然而，即便在安全領域，華盛頓也未能兌現其最初的所有承諾──世界其他地區的危機已在分散美國的注意力。華盛頓從未放棄中東，而拜登政府選擇支持歐洲的烏克蘭也完全正確。川普政府有充分的理由優先關注西半球的美洲。可這樣一來，美國領導人還有足夠的時間持續關注南亞、東南亞和太平洋島嶼嗎？結果，只有澳大利亞、日本、菲律賓、韓國和台灣獲得了美國的持續關注和資源投入。

關鍵是美國注意力分散的問題正愈演愈烈。去年，美國頂尖的軍事力量──航母打擊群以及防空和導彈防禦部隊──調離亞洲去協助其他任務。軍費不足是另一個讓美軍捉襟見肘的問題。近年來，美國整體國防開支的增長幾乎未能跟上通貨膨脹的步伐。即便川普政府成功迫使盟友和伙伴增加國防開支，它們的貢獻也無法抵消中國大陸的巨額支出。這使得華盛頓缺乏實施區域性戰略的手段。意識到這一限制，美國決策者收緊了政策重心，將美國的外交和國防戰略集中於台灣海峽，而忽視了該地區的其他部分。這種轉變在川普政府時期最為明顯，但實際上已經持續了近十年，其影響在南亞地區尤為顯著。

二十年來，美國官員一直致力於深化與印度的關係。但川普2.0任期卻讓大部分美印關係進展歸零。美國干預2025年5月印巴衝突，使人們認為川普更重視伊斯蘭堡而非新德里，而由此產生的後果也粉碎了人們對印度可能與美國更加緊密合作的希望。四方安全對話（Quad）是澳大利亞、印度、日本和美國之間的安全伙伴關係，在川普的第一任期內曾得到強有力支持的澳印日美四方安全對話（Quad），如今似乎已瀕臨消亡：原定於2025年舉行的峰會最終未能成行，原因是印度總理莫迪對川普明顯不滿，而川普本人也對該組織漠不關心。

圖為2022年5月24日「四方安全對話」峰會於東京登場。左起為澳洲總理艾班尼斯、美國總統拜登、日本首相岸田文雄、印度總理莫迪。圖源：澳洲總理艾班尼斯推特

東南亞和太平洋島嶼的情況也乏善可陳。川普在1.0任期內令人稱道地改善了與菲律賓、越南和許多太平洋島國的關係。如今，美國與菲律賓的條約聯盟依然穩固，雙邊會晤頻繁，防務合作也在不斷深化。然而，包括印尼、馬來西亞、泰國和新加坡在內的其他東南亞國家正在重新評估其對美政策。新加坡總理感嘆，美國採取保護主義政策並對盟友加徵關稅，實際上是在「否定它自己一手建立的體系」。許多太平洋島國也持有類似觀點，華盛頓對包括發展、公共衛生和氣候變化在內的重要議題的輕視，促使這些國家與北京加強合作。

美國似乎唯一真正重視的次區域是東北亞，即華盛頓最關注的競爭對手中國大陸所在地。在2025年國家安全戰略中，中國大陸被提及的次數超過了任何其他美國對手，台灣被提及的次數也超過了任何其他美國盟友或伙伴。關於遏制亞洲軍事威脅的章節幾乎完全聚焦於防止大陸對台灣動武；朝鮮隻字未提。實際上，美國已將其在亞洲的安全利益範圍縮小至兩岸安全。即便如此，美國對大陸和台灣的政策仍然混亂不堪。

川普堅稱，北京領導人習近平不會在他任內吞併台灣，而他的政府也一直敦促地區盟友允許美軍使用其領土，並在台海爆發衝突時派遣自身軍隊。但川普本人並未公開表明在兩岸衝突中他會採取什麼行動，而是在1月份表示，如何處理台灣問題「取決於習近平」。他甚至將美中關係稱為「G2」，暗示他對某種大國聯盟感興趣。

「亞洲再平衡」戰略的基本邏輯是，幫助亞洲各國建立強大的經濟、高效的政府和強大的軍隊符合美國的利益，因為這將使中國大陸更難通過脅迫或武力顛覆地區秩序。如此一來，亞洲各國便可自由做出最有利於自身的選擇，而華盛頓認為這意味著繼續與美國合作。然而，隨著這三大支柱的瓦解，美國決策者試圖對中國大陸地區影響力施加的限制正在瓦解。

（未完）

◎下篇｜當重返亞太戰略失敗：美國要倉皇抽身或優雅退場（下）｜海外通訊

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員，曾任職聯合國翻譯處30年）
◎編輯｜陳迅

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