◎作者：花俊雄（台灣旅美政治評論員）

10月13日美國《外交事務》期刊網站登出題為〈如何避免台灣發生戰爭—威脅，保證，和有效威懾〉（How to Avoid a War Over Taiwan—Threats, Assurances, and Effective Deterrence）的文章，提出台海如何避戰之道。文章由「亞洲協會」美中關係中心、聖地亞哥加州大學全球政策和戰略學院21世紀中國中心召開的美中政策工作組會議報告改編而成。五大「中國通」，其中包括小布希政府時期的亞太副助理國務卿柯慶生（Thomas J. Christensen）、麻省理工學院安全研究計畫主任傅泰林（M. Taylor Fravel）、華府智庫「日耳曼馬歇爾基金會」（German Marshall Fund）亞洲計畫主任葛來儀（Bonnie S. Glaser）、哥倫比亞大學政治系教授黎安友（Andrew J. Nathan）和康奈爾大學副教授白潔曦（Jessica Chen Weiss）等都是報告的撰寫者。

圖源：《外交事務》（Foreign Affairs）網頁擷圖

文章指出，越來越多的美國分析家和官員呼籲美國將台灣作為一個獨立國家來對待，並且放棄長期以來的「戰略模糊」改為「戰略清晰」，在中國大陸攻擊台灣時，無條件地承諾以武力捍衛台灣。這種呼聲在俄羅斯入侵烏克蘭後加強了，有些評論家甚至主張正式承認台灣為一個主權國家。還有一些人呼籲美國在台灣永久部署一定數量的軍隊，以便中國大陸相信一旦它發動對台攻擊，美國會以武力應對。去年，印太安全事務助理國防部部長埃利·拉特納（Ely Ratner）在美國參議院聽證時暗示，美國絕對不能夠讓北京控制台灣，因為這種結果將使美國無法捍衛美國在亞洲的其他盟友。但是，將美國政策轉變為支持台灣永遠與大陸分離，將更可能挑起中國大陸對台灣發動攻擊。

要避免台灣海峽發生戰爭，必須阻止各方面採取以下行動：最起碼，必須阻止台灣宣布正式獨立，必須阻止美國承認台灣是一個獨立國家或與台灣正式結盟，必須阻止北京使用武力迫使台灣統一。不僅必須威脅各方如果跨越這些紅線將會受到極大的損害，而且還要保證它們如果不跨越紅線，它們的利益就不會遭到災難性的損失。40年來，三角形威懾（Triangular Deterrence）成功地維持了台灣海峽和平，但是，日益上升的緊張形勢已經使得這個微妙的安排更加脆弱。

圖為8月5日，大陸軍艦「南京號」靠近花蓮近海，解放軍官兵觀察台灣軍艦「蘭陽艦」。圖源：陸媒

「可信的威脅」和「可信的保證」

博弈論專家托馬斯·謝林（Thomas Schelling）認為，要威懾對手不要採取違禁行為，必須結合「可信的威脅」（Credible Threats）和「可信的保證」（Credible Assurances） 。就台海和平而論，現階段這兩項要素已經搖搖欲墜。

自川普執政以來，對所有各方的威脅已經開始失衡。台灣承擔中國大陸攻擊必須付出的軍事費用的能力從來不強。與此同時，台灣的保證即在沒有受到攻擊時，它不會宣布獨立，隨著時間的推移減弱。民意調查顯示，越來越多的台灣人認為自己是台灣人，而認為自己是中國人或者既是台灣人也是中國人越來越少。大多數台灣人支持維持現狀的政策，反對冒著戰爭的危險宣布獨立，但是支持最終獨立的台灣人的百分比達到歷史新高。民進黨宣稱台灣已經成為主權獨立的國家，因而不再鼓吹台灣獨立，它主張現狀的任何改變都必須通過公投由台灣居民決定。而國民黨的立場也向民進黨靠攏，改變了其在某些條件下與中國大陸最終統一的立場，宣稱它尋求降低兩岸的緊張局勢，以便盡可能地持久維護台灣的事實自主。大陸指出前者是台獨後者是獨台，實際上就是造成「一中一台」。

北京「可信的威脅」和「可信的保證」之間的平衡也變得不穩定。如果台灣要宣布獨立，中國大陸長期以來都能夠使台灣承擔嚴重的軍事和經濟後果。現在北京已經建立軍事力量，也能夠給美國「可信的威脅」，如果它要介入台海衝突，它就必須承擔代價。但是北京並沒有對台灣如果不走向永久分離或獨立，會得到什麼回報提供保證。雖然北京沒有清晰地確立必須達成統一的最後期限，但是中國國家主席習近平表示，達成「台灣統一」是實現「中華民族偉大復興」之夢的先決條件，而達成這項偉大的目標的日期是2049年。

文章的作者們認為美國在威懾的兩個方面也減弱了。過去，美國能夠做出「可信的威脅」顯示，美國在大陸攻台時可以以有效的軍事反應應對。即使北京的領導人認為最終他們將取得勝利，但是代價會很高。此外，華盛頓可以威脅它將發動痛苦的經濟制裁。與此同時，華盛頓歷屆總統一貫奉行「一個中國」政策，1972年《上海公報》表明，美國對世界上只有一個中國，台灣是中國的一部分這個立場不持異議。華盛頓能夠向北京做出「可信的保證」，如果北京不對台動武，它將不支持台灣獨立並且不會恢復1979年中美關係正常化廢除的1954年美國與中華民國共同防禦條約。

美國在台灣海峽問題上的「可信的威脅」和「可信的保證」都減弱了。中國大陸的軍事現代化，特別是1990年代後期以來的發展，中國的導彈、潛艇和網路能力現在都能夠威脅到美國的艦艇包括航母及飛機和太空衛星，還有美國在西太平洋如日本和關島的軍事基地。這些新的弱點讓人懷疑美國是否能夠對防衛台灣進行有效的介入。在保證方面，華盛頓越來越多的支持台灣永久從中國大陸分裂，或者恢復類似與台灣建立聯盟關係的說辭，使北京憂慮，等待和平解決海峽兩岸的分歧，唯一的結果就是永遠丟掉台灣。

圖源：網路圖片

「可信的威脅」

文章的作者們指出，為了維護台灣海峽的和平與穩定，美國必須恢復其威脅和保證的可信度，即讓北京明白，如果大陸對台動武將付出極大的代價，如果不對台動武，美國將保證不損害大陸在台灣的利益。為了顯示「可信的威脅」，美國必須在東亞重新配置其軍事態勢。華盛頓應該採取更機動、更分散和更具韌性的態勢，而不是依賴脆弱的航母和幾個大而集中的海空軍基地，這樣北京就更難加以攻擊和摧毀。這種積極拒止的戰略，將使得中國大陸很難取得迅速而代價較低的攻台勝利。

美國已經往這個方向發展，通過大量採購能夠勝過中國大陸系統的遠程反地和反艦導彈，採用新的陸海空軍和陸戰隊戰術。美國還要在該區域建立額外的軍事基地，加固現有的設施，減少它們受到先發制人的打擊的弱點。

為此，美國應該繼續對區域盟友強調維護台海和平、穩定攸關它們的利益，因此它們必須對美國的戰略提供支助，以遏制中國大陸的好戰。最起碼，美國軍隊必須在日本更多地方以及其他國家包括菲律賓建立基地，使美軍更具韌性、更難瞄準。在可能的範圍內，美國還應該嘗試加強與盟友的合作，為對台海衝突做出聯合或協調的軍事反應做好準備。與此同時，華盛頓應該繼續進行全球外交努力，對北京強調如果它對台動武，將招致嚴重的經濟和外交代價。

圖為美國海軍在菲律賓海實彈演習。圖源：「U.S. Pacific Fleet」臉書

文章的作者們認為，台灣在威懾中國大陸對台動武方面也應該發揮重要作用。它必須表現出在被封鎖時能夠維持韌性，並且讓大陸侵台軍隊付出很高的代價。台灣應該建立更深層次的戰略物資如燃料和糧食儲備，以應對大陸選擇封鎖而不是入侵台灣的情況。美國應該繼續對台灣施加壓力，迫使它建立更強有力和更機動的海岸防衛和空中防衛，將台灣變成一隻「刺蝟」，使入侵的中國大陸軍隊遭受真正的痛苦。台灣不像烏克蘭與美國盟友擁有陸地邊界，在發生衝突的情況下台灣很難讓美國再補給。因此，台灣必須預先囤積它所需要的武器，並且進行培訓。台灣還必須擴充它的民防能力，以便對入侵的軍隊進行深入防衛的威脅，並且在被封鎖時，將主要的資源分配給民眾。如果台灣不進行自我防衛，那麼美國也無法幫助台灣進行防衛。

2022年3月12日，蔡英文視導「陸軍206旅教召部隊」。圖源：台灣總統府

「可信的保證」

但是，「可信的威脅」並不足以防止戰爭。美國還必須恢復「可信的保證」，確保台北與北京都了解美國的目標並不是讓台灣獲得獨立，而是維護台灣海峽的和平與穩定。華盛頓必須明確表態，它不支持台灣獨立，它反對任何一方單方面改變現狀，它將接受中國大陸與台灣和平贊同的任何結果。這是長期以來美國的官方立場，但是，華盛頓的政治領導人的一系列講話和遺漏，使人對美國的做法產生懷疑，並且有時候美國的行動違背了這些聲明。因此，拜登政府對台灣問題的說法和做法都必須比截至目前更加審慎、更加一致。高級官員不應該指台灣是一個國家，也不應該說台灣可以單方面決定它要獨立，好像這樣的決定不關美國的事。美國應該確保即使它力主讓台灣加入不需獨立國家地位的國際組織，或讓台灣以觀察員地位有意義地參與以國家為單位的政府間組織如世界衛生組織和國際民航組織，或談判締結增強美台經濟關係的雙邊貿易和投資協定，它都不會為台灣追求主權地位。拜登政府應該敦促北京與台北民主選出的領導人直接對話，尋求達成台灣人民認可的解決兩岸分歧的長期辦法。

文章的作者們還指出，美國應該避免做出象徵性的政治姿態，不必要地刺激北京，而應該聚焦實質性的措施使台灣及美國部署在亞洲的軍隊更強更有韌性。最近美國明確承諾防衛台灣的呼籲，對增強美國威懾、威脅的可信度毫無益處，因為北京已經預期在海峽兩岸發生衝突的情況下美國會介入，雖然北京不知道美國的介入會多強烈、多有效。但是，美國無條件的防衛承諾，可能會將削弱美國威懾的主要組成部分即「可信的保證」，因為這看起來好像美台之間要恢復事實上的聯盟關係，給了台灣未來的政客一張空白的支票，從而鼓勵他們推動法理上的台獨。同樣的，像前國務卿邁克·蓬佩奧（Mike Pompeo）鼓吹承認台灣作為主權國家；或前國家安全事務顧問約翰·博爾頓（Jhon Bolton）主張在和平時期大量駐軍台灣；或是像《2022年台灣政策法案》的原始案文提議指定台灣為「非北約主要盟友」，這些聽起來都像是加強兩岸衝突威懾的方法。但是，如果採用這些政策，都會削弱對北京的保證，這是威懾的主要因素，從而增加而不是減少台灣海峽發生衝突的可能性。

2022年3月3日，蔡英文頒授美國前國務卿蓬佩奧「特種大綬景星勳章」 。圖源：台灣總統府

台灣已嵌入中美博弈的框架

按照文章的作者們「可信的威脅」和「可信的保證」所構成的美中台三角威懾，將形成海峽兩岸不統、不獨、不戰、不和的尷尬局面。以中美今後關係將日益緊張看來，台灣已經嵌入中美博弈的框架中，美國為遏制中國的全面發展，一定會更頻繁打「台灣牌」，民進黨則會更猖狂地「依美抗中」、「依美謀獨」，而已經喪失「黨魂」、「黨德」 的國民黨一定拿香跟拜走「獨台」路線。如此則和平統一將遙遙無期。

習近平曾說，台灣問題不能久拖不決，統一台灣是中華民族偉大復興的先決條件。在二十大的報告關於台灣問題的表述中，習近平說，解決台灣問題是中國人自己的事，要由中國人來決定。中共將堅持以最大誠意、盡最大努力爭取和平統一的前景，但絕不承諾放棄使用武力，要保留採取一切必要措施的選項，這針對的是外部勢力干涉和極少數「台獨」分裂分子及其分裂活動，絕非針對廣大台灣同胞。習近平宣示兩岸「完全統一一定要實現，也一定能實現。」中共向世界莊嚴宣告：「中國，只有中國，將決定什麼時候、用什麼方式實現統一。」因此，中國不必糾結於美國對台政策是戰略模糊還是戰略清晰，而是牢牢掌控解決台灣問題的主導權和主控權。任憑風浪起，穩坐釣魚台。

10月16日，中國共產黨第二十次全國代表大會在北京人民大會堂開幕。習近平代表第十九屆中央委員會向大會作報告。圖源：新華社，鞠鵬 攝

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