犇報編按

2月24日，聯合國安理會對美國提出的關於烏克蘭問題的決議草案進行表決，內容並未提及「領土完整」或「俄羅斯侵略」，最終法國、英國等歐洲國家棄權，中國大陸、美國和俄羅斯則贊成，以10票贊成、5票棄權，決議獲得通過。全球秩序顯然正朝著一個前所未有的方向前進。

台灣旅美政治評論員花俊雄曾在聯合國任職近三十年，以其豐富資歷在本文指出，聯合國誕生於二戰後，代表著人類在歷經兩次世界大戰後，付出巨大生命代價汲取深刻教訓，意識到需要一個能讓各國坐下來協商的安全機構，在聯合國各種機構裡，最重要也最核心的就是安全理事會，其決議通常具有國際法上的約束力，因為聯合國憲章設立安理會的目的，就在維持國際安全，也是聯合國成立的主要宗旨。

中、美、英、法、俄身為常任理事國擁有一票否決權，看似大國擁有特權的霸道，卻保證安理會內部對所有世界大國利益的基本保障，讓各個大國願意在聯合國協商體系內進行談判。然而80年來滄海桑田，今日的世界格局和地緣政治形勢都發生巨大改變，安理會改革是聯合國改革的焦點和最大難題，關係到大國的重新定位和國際格局的調整，也關係到在21世紀建立一個什麼樣的世界秩序。全文因篇幅關係分為上下篇，本文為下篇。

◎上篇｜二戰後的全球秩序迎來大變局 聯合國安理會亟需改革（上）

1942年1月1日，中、美、英、蘇等26國代表在華盛頓簽署《聯合國宣言》。圖源：新華社

二戰後的全球秩序迎來大變局 聯合國安理會亟需改革（下）

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）

希望「入常」的四國聯盟：德國、日本、印度、巴西

儘管有呼籲「廢常」，但同樣也有人渴望融入其中。

1993年安理會改革進程正式啟動，德國、日本、印度和巴西四個感覺「入常」有望的國家，它們由兩類國家構成：一是二戰的戰敗但在戰後重新崛起的發達國家，即日本和德國，它們是國際關係中的「修約派」，依托雄厚國力，急於通過「入常」而徹底甩掉歷史包袱。二是部分新興大國，以印度和巴西為代表，國力迅速增長，國際影響上升，它們是國際關係中的「激進派」，急於通過「入常」而獲取政治大國身份。

它們提出新增6個擁有否決權的常任理事國提案，為了能在聯合國大會拿到足夠多的贊成票，它們採取捆綁策略共進退。四國之所以敢於向常任理事國的位置發起衝擊，各有各的理由。德國認為自己已經改過自新，而且地位重要，理應「入常」；日本則說，我出錢排名第二，每年會費都及時足額繳納，出錢多就應該權利大；印度自詡為最大民主國家，人口潛力大發展前景強，理應占一席；巴西覺得自己是南美最大經濟體，當仁不讓。

四國出錢出力網羅了一些支持者，但也各有各的堅定反對者，但這並不重要，最終這份改革方案能不能通過，還要五常說了才算。看上去五大國一致支持改革，美國就多次表示支持日本，中、法也表態希望德國能在國際事務中有更大作為。但實際上，美國對日本的支持僅停留在口頭上，而中國駐聯合國代表王光亞則強調，如果四國強行提交改革方案到聯合國大會表決，中國將投反對票。隨後五常達成共識，反對強行表決尚有分歧的改革方案，實際上宣判四國入常的死刑。

企圖爭取成為常任理事國的四國聯盟成員。圖源：維基百科

對中國來講，最重要的是挫敗了日本的企圖，這恰好反映了五常底線相當一致，一票否決權堅決不給。實際上，中美早已私下達成共識，王光亞在接受採訪時曾透露，曾任美國駐聯合國大使的博爾頓（John Bolton）到任第一天就與他進行會談，雙方將共同努力挫敗四國入常提案。

在四國之中對「爭常」最鍥而不捨、屢敗屢戰的就是印度。幾十年來，印度沒少在聯合國身上下功夫。裁軍、維和，尤其是在聯合國財政方面，印度向來最積極配合，因此也多次出任了非常任理事國。但這遠遠夠不上大國夢，「入常」才是終極目標。

90年代初，隨著蘇聯解體，國際關係發生重大變化。聯合國的改革成為大勢所趨，這讓印度看到了重新「入常」的機遇。原本，印度想將蘇聯老大哥取而代之。沒想到俄羅斯直接繼承了蘇聯的五常席位。即便如此，印度還是沒有放棄，想著退而求其次，進不了「五常」還可以成為「六常」。所以從2005年至今，印度在18年裡一共發起了6次申請「入常」，平均每3年就申請一次，然而每次申請都會被「五常」中的一國動用「一票否決權」拒絕，其中俄、法、英、中、美，都曾先後阻擋印度「入常」。

因為任何一國獲得常任理事國資格，都是足以改變區域乃至世界地緣政治格局的大事。這四個國家在其周邊地區均面臨著實力強大的競爭者，他們絕不可能坐視自己的競爭對手在國際地位上大幅度超越自己。所以義大利、韓國、墨西哥、阿根廷和巴基斯坦就聯手組織了一個被暱稱為「咖啡俱樂部」的「團結共識集團」，核心的目標就是反對四國聯盟成為常任理事國。

被暱稱為「咖啡俱樂部」的「團結共識集團」。圖源：維基百科

它們不願坐視四國聯盟得逞而成為輸家，遂聯合70餘國與之抗衡。他們也希望擴大安全理事會，但「爭常」力有不逮，於是接受「輪流坐莊」反對「增常」，主張擴大非常任理事國，並可連選連任，態度相對溫和，對四國聯盟形成很大牽制。但也有動力不足、影響有限和組織鬆散等問題。

在2005年的聯合國大會上，義大利代表斯帕塔福拉（Spadafora）公開發言，直言不諱地指責四國聯盟正在運用經濟手段或財政施壓，迫使某國政府在特定立場上作出選擇，或加入、或反對，並進而支持或反對某一聯合國改革草案。

他補充說，為了迫使某國政府支持其改革提案，四國聯盟中的一個成員國作出了決定，即廢除一項價值46億美元的兒童援助計劃，並擱置了另一項該國先前已承諾資助的援助項目。斯帕塔福拉對這些行為表示譴責，認為它們與「敲詐」無異。他強調，這已不僅僅是一個金錢交易的問題，更是一個涉及到倫理和道德的重大議題，已經對聯合國的聲譽及其改革步伐構成了嚴重威脅。

針對義大利代表對四國聯盟的指責，四國集團堅決地予以否認，強調所謂的指控純屬無中生有，所有援助項目均嚴格按照法律法規執行。儘管四國集團如何爭取其他國家的支持至關重要，但更重要的是，只要存在像斯帕塔福拉這樣的反對聲音，即便五常國家未親自表態，兩大集團間的競爭也足以遏制常任理事國席位的增加。

2024年2月20日，聯合國安理會投票現場，就阿爾及利亞代表阿拉伯國家提出的要求在加薩地帶立即實現人道停火的決議草案進行表決，因美國獨家否決，決議草案未獲通過。圖源：聯合國，曼努埃爾·伊萊亞斯 攝

一票否決權保證了大國繼續參與聯合國

實際上，五常的否決權不僅源於二戰歷史的產物，更是由這些國家當前的實力所決定的。

美國是全球的超級大國，中國則是第二大經濟巨頭。儘管蘇聯解體使俄羅斯實力受損，但其在歐洲的軍事實力仍然首屈一指。儘管英法兩國的殖民統治已經結束，但在全球範圍內仍保持著深遠的影響力。

先前國際聯盟的挫敗案例已經警示我們，聯合國若想保持高效運作，就必須獲得所有大國的積極參與與權威認可，唯有如此，才能營造出國際團結的氛圍，共同應對當前層出不窮的各種突發事件。這不僅涉及到政治經濟事務，還囊括了衛生狀況、自然災害以及氣候變暖等多元議題。

換言之，若聯合國缺少任何一個大國的參與，那麼其他國家對聯合國的信任度將大打折扣，這種情況可能會像雪崩一樣引發連鎖反應，導致整個組織瓦解崩潰，甚至可能再次引發全球大戰。

台灣地區於台北公會堂舉行受降典禮，典禮台上懸掛英、中、美、蘇四國國旗與聯合國旗。圖源：維基百科

那麼，要如何保證大國願意繼續參與聯合國的工作呢？

要確保安理會內部對所有世界大國利益的基本保障，這一保障體現在常任理事國所擁有的一票否決權上。因為得到了這樣的保障，聯合國協商體系中的各個大國才願意長期參與其中。

在國際政治這個變幻莫測的舞台上，任何國家都無法確保自己始終占據有利地位。一旦局勢發生劇變，否決權將成為保護本國不受聯合國聯合行動影響的關鍵因素，從而避免成為犧牲品。

換個角度來看，一票否決權並非僅限於大國的特權，而是更像是一種必要的底線保障。這種底線確保了大國能夠擁有與其國家規模相匹配的安全感，從而更樂於為全球和平貢獻自己的力量。而且，自從冷戰結束以來，在聯合國安理會的日常運作過程中，大國運用否決權的頻率已經顯著下降。

這表明，即使是具有重大影響力的國家，也更傾向於並擅長採用多元化的手段來調和國際政治領域的分歧和衝突，從而在這種合作中，聯合國的架構也會逐步穩固。

圖為聯合國總部大樓。圖源：新華社

安理會改革關係到大國的重新定位和國際格局的調整

聯合國憲章對安全理事會成員類別的設計，旨在確保它有效履行憲章職責，特別是通過止戰促和，實現「欲免後世再遭慘不堪言之戰禍」的願望。討論安全理事會成員類別問題，要綜合考慮它運行現狀，深入探討增加什麼類型的成員，才有助於它更高效運作，優化安理會結構組成，並讓它決策更加公正、民主，充分體現廣大會員國的集體意志。

安理會新增成員的類別，首先要服務於提高發展中國家代表性這一核心目標，特別是糾正非洲遭遇的歷史不公，同時確保中小國家有更多機會參與安理會決策。如果安理會新增成員的類別，最終只是讓少數國家受益，加劇它結構失衡，這不符合民主、公正原則，也背離了安理會改革的初衷。

1914年時，被歐洲各國殖民統治的非洲。圖源：翻攝自粉絲專頁「地圖客」

第二，冷戰後國際形勢發生深刻變化，一些國家的安理會改革立場和訴求也發生變化。安理會成員的類別，既要立足當前現實，也要著眼於未來國際格局演變的趨勢，體現國際政治現實的動態變化，並兼顧地區平衡。要通過適當的安排，讓今後有能力、有意願為國際和平與安全作貢獻的國家，也能在安理會發揮更大作用，推動安理會更有效履職。

第三，安理會成員類別與地區代表性、否決權、安理會規模、工作方法等問題密切關聯，不能零散處理。割裂安改五大類問題，把關注焦點集中在安理會增加常任和非常任理事國兩類成員的問題上，甚至威脅提交缺乏基本共識的決議草案，聲稱得到很多國家支持，將人為打破會員國在五大類問題上的立場關聯性，實質上是對各方觀點的斷章取義。這種以偏概全的做法，只會誤導會員國討論。

安改涉及各方切身利益，目前各方對安理會成員類別問題仍存在根本性分歧。複雜問題沒有簡單解決辦法。這就需要繼續通過深入討論，尋求創新思路，探討統籌五大類問題，兼顧各方關切的一攬子辦法。發展中國家群體性崛起是當今國際格局最重要的特徵。安理會組成南北失衡、發達國家代表性過剩是催生這一輪安改進程的重要動因。安改的出發點和落腳點是讓更多非洲、亞洲、拉美、阿拉伯、小島嶼國家等發展中國家及中小國家有機會進入安理會並發揮重要作用。

安理會改革要實現公平，唯一的正確方向就是提高發展中國家、特別是非洲國家在安理會的代表性和發言權。非洲54個國家，占會員國總數的近三分之一，但在安理會3個席位，只占安理會成員總數的五分之一，代表性嚴重不足。非洲訴求旨在糾正歷史不公，爭取非洲大陸的整體利益，正當合理，應該也必須予以高度重視，並全面解決非洲關切。不能切實提高非洲代表性和發言權的改革方案，都是不公正的。

當地時間2022年2月5日，埃塞俄比亞斯亞貝巴，第35屆非盟大會，非洲國家元首聚集在一起合影。圖源：視覺中國

在非洲尋求糾正歷史不公、在全球治理中爭取更大代表性和發言權的進程中，理應始終同非洲堅定地站在一起。聯合國大會亞太組和拉美組共有88個國家，占會員國總數近一半，在安理會只有5個席位。某個地區組有28個國家，卻擁有安理會近三分之一的席位。給予這些代表性已過高的地區再增加更多的安理會席位，不僅沒有解決現有安理會結構失衡問題，還將制造新的不公。

政府間根據聯大第62／557號決定，政府間談判的基礎是會員國在安理會改革五大類問題上的立場和建議。政府間談判工作組共同主席從自己的觀察和理解出發，對各方討論情況進行歸納總結，更新並完善「共同主席要素文件」。這有助於體現會員國討論的最新進展，反映會員國提出的新建議和思路。「共同主席要素文件」為各方全面了解談判現狀提供了重要參考。希望共同主席按慣例作法，在2022年5月中旬最後一次政府間談判及非正式討論會後，根據2022年會員國討論情況，做好「共同主席要素文件」的更新工作，為各方參與2023年談判提供參考。

2020年，聯合國大會通過《紀念聯合國成立75周年宣言》。圖源：聯合國

安全理事會改革須考慮的幾個基礎問題

安全理事會改革如果停留在擴員和「增常」層面上，必定走向死胡同。安全理事會改革必須同時考慮幾個基礎問題。

一是民主和效率的平衡。安理會是聯合國系統中權力最大最集中但規模最小的機構。代表性不足已成為安理會的主要弊端之一。擴大規模可以提高安理會的民主性，但成員過多又會影響其決策和行動的效率。因此，安理會的任何擴員和「增常」都要以合理平衡民主和效率為出發點。

二是權力和能力的關係。作為維護世界和平與安全的主要機構，安理會責任重大。一些國家在擔任安理會成員國後並非天然擁有維護和平的能力，因為國家的大小和強弱與維護和平能力的高低並不等同。從歷史來看，某些安理會常任理事國並不總是和平的維護者，相反成為和平的破壞者。如何使安理會成員國既有代表性，又擁有維護世界和平與安全的能力，是安理會改革要解決的課題之一。

2024年2月20日，在位於紐約的聯合國總部，美國常駐聯合國代表琳達·托馬斯-格林菲爾德（前中）在安理會就決議草案進行表決時投反對票。圖源：新華社，謝鍔 攝

三是利益和價值的考量。安理會改革是權力的重組，涉及利益的重新分配，但也關係到價值的取舍。倡導何種安全觀，以何種方式解決衝突，用何種手段保障和平，安理會發揮著決定性的作用。對安理會成員國來說，國家利益和國際社會共同利益孰輕孰重，投票時應主要考慮聯合國憲章宗旨和原則及其價值，還是本國利益和外交政策，是安理會改革面臨的另一難題。

四是「一攬子」還是「漸進式」改革？安理會改革的任何方案都需要在聯合國會員國中取得廣泛共識。然而，80年來，聯合國在為人類的和平與進步事業做出巨大貢獻的同時，也暴露出自身機制與制度安排上存在的許多問題與缺陷。時代要求聯合國要與時俱進，進行改革。

2023年，土耳其大地震，鄰居敘利亞同樣遭受天災，卻因遭受制裁而無法獲得人道主義救援，因而抗議聯合國。圖源：推特

其中安理會改革是聯合國改革的焦點和最大難題，關係到大國的重新定位和國際格局的調整，也關係到在21世紀建立一個什麼樣的世界秩序。安理會的改革從提出起，已有30餘年，由於各國沒有就安理會改革取得共識，前景並不明朗，其改革還面臨著很多問題與困境。

安理會改革進程表明，這樣的共識很難達成。擴員和「增常」很難解決安理會所面臨的問題和難題。那麼，「漸進式」改革是否可行？比如，先增加非常任理事國，或設立有較長任期的非常任理事國，或對常任理事國否決權進行某種範圍和程度的限制。2022年4月，聯大通過決議，規定常任理事國在行使否決權後10天內召開聯大會議，要求行使國說明理由。這表明安理會「漸進式」改革邁出了重要一步。

2023年10月26日，在位於紐約的聯合國總部，聯合國大會恢復召開關於巴以衝突的第十次緊急特別會議。圖源：新華社

時代要求聯合國要與時俱進

80年來，聯合國在為人類的和平與進步事業做出巨大貢獻的同時，也暴露出自身機制與制度安排上存在的許多問題與缺陷。時代要求聯合國要與時俱進，進行改革。其中安理會改革是聯合國改革的焦點和最大難題，關係到大國的重新定位和國際格局的調整，也關係到在21世紀建立一個什麼樣的世界秩序。安理會的改革從提出起，已有30年，由於各國沒有就安理會改革取得共識，前景並不明朗，其改革還面臨著很多問題與困境。

安全理事會必須採取民主原則，切實反映當今世界的地緣政治特徵。須打破改革僵局，建立一套在既定時限內達成共識的程序。如果未能實現安理會的改革，那麼安理會將逐步失去已有的權威及影響力，也將無望保持其維護國際和平與安全的領導地位。應審議通過相關方案，限制否決權在重大暴行或嚴重侵犯人權等案件中的使用。應修正《憲章》，以適應擴大安理會的需要。《憲章》此前已經過三次修正，此次修正案只需修正第108條第一項，即改變安理會的組織結構。

◎上篇｜二戰後的全球秩序迎來大變局 聯合國安理會亟需改革（上）
◎下篇｜二戰後的全球秩序迎來大變局 聯合國安理會亟需改革（下）

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）
◎編輯｜陳迅

【您可能有興趣】
‧ 中美合作促進俄烏停火？或許並非不可想像
‧ 聯合國秘書長：面對三大不可持續性因素，站在歷史的正確一邊
‧ 聯大第2758號決議的來龍去脈及其意涵
‧ 俄烏戰爭是世界上最危險，但也是最容易解決的衝突
‧ 全球南方現實主義而非道德主義的回歸，引發對西方強權的新批判