犇報編按

2月24日，聯合國安理會對美國提出的關於烏克蘭問題的決議草案進行表決，內容並未提及「領土完整」或「俄羅斯侵略」，最終法國、英國等歐洲國家棄權，中國大陸、美國和俄羅斯則贊成，以10票贊成、5票棄權，決議獲得通過。全球秩序顯然正朝著一個前所未有的方向前進。

台灣旅美政治評論員花俊雄曾在聯合國任職近三十年，以其豐富資歷在本文指出，聯合國誕生於二戰後，代表著人類在歷經兩次世界大戰後，付出巨大生命代價汲取深刻教訓，意識到需要一個能讓各國坐下來協商的安全機構，在聯合國各種機構裡，最重要也最核心的就是安全理事會，其決議通常具有國際法上的約束力，因為聯合國憲章設立安理會的目的，就在維持國際安全，也是聯合國成立的主要宗旨。

中、美、英、法、俄身為常任理事國擁有一票否決權，看似大國擁有特權的霸道，卻保證安理會內部對所有世界大國利益的基本保障，讓各個大國願意在聯合國協商體系內進行談判。然而80年來滄海桑田，今日的世界格局和地緣政治形勢都發生巨大改變，安理會改革是聯合國改革的焦點和最大難題，關係到大國的重新定位和國際格局的調整，也關係到在21世紀建立一個什麼樣的世界秩序。全文因篇幅關係分為上下篇，本文為上篇。

2025年2月24日，聯合國安理會舉行會議討論維護烏克蘭和平與安全。圖源：聯合國

二戰後的全球秩序迎來大變局 聯合國安理會亟需改革（上）

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）

眾所周知，在聯合國的各種機構裡，最重要也最核心的機構就是安全理事會（安理會）。因為它是聯合國中專門負責國際安全的部門，而維持國際安全是聯合國成立的主要宗旨，因此安理會的決議具有法律效力，只要表決通過，全世界各國都必須遵守。

按照《聯合國憲章》，安理會由中、美、英、法、蘇5個常任理事國和按照公平地分配選出10個非常任理事國組成。根據規定，任何一項決議要在安理會通過，除了至少9個成員的贊成票外，還不能有任何一個常任理事國反對，這就意味著5個常任理事國擁有一票否決權。從其他會員國的角度來講，5個常任理事國的一票否決權似乎太過霸道，有悖於聯合國關於主權平等的精神。在美、蘇冷戰期間，蘇聯和美國頻繁動用否決權導致安理會經常陷入停擺狀態，屢屢受人詬病。所以幾乎從安理會成立以來，安理會改革的問題就沒有停止過討論。

如今聯合國已屆耄耋之年，80年來滄海桑田，今日的世界格局和地緣政治形勢都已發生了巨大的改變，然而，安理會的組成和架構卻始終巋然不動。唯一的改革發生在1965年，通過對《聯合國憲章》的修改，將非常任理事國的席位從原先的6個增加到10個，而「一票否決」這一議題被正式列入聯合國大會議題也已超過40多年，從上世紀90年代起，更是幾乎年年成為熱議的焦點。然而，究竟要改成什麼樣卻眾口難調，改革推進的方法和談判開展的形式，各成員國之間也難以達成共識。

為什麼聯合國從創立的一開始就設立「一票否決」的制度呢？一切得從上一個世界性國家組織──「國際聯盟」（League of Nations）說起。

國際聯盟半官方旗幟（1939）。圖源：維基百科

從國際聯盟到聯合國

第一次世界大戰後，列強認識到現代戰爭的殘酷，所以為了協調各國矛盾，避免列強再發生另一場世界大戰，在美國總統威爾遜的倡議和推動下，國際聯盟於1920年1月10日在巴黎和會上應運而生。然而，國際聯盟從成立開始就有著嚴重的先天不足，因為當時英、法兩國主導《凡爾賽和約》的簽訂與國際聯盟的建立，沒有照顧到美國的利益。當時美國國內孤立主義氛圍甚濃，因此，美國國會不顧國際聯盟是在威爾遜總統的倡議和推動下創立的，拒不在和約上簽字，也不加入國際聯盟。缺少當時世界上最強大的美國的國際聯盟，國際威望自然大受質疑，更糟糕的是英、法等國因為對社會主義的恐懼和仇視抗拒蘇聯，直到1934年迫於現實才讓蘇聯加入。但是在1939年蘇聯和芬蘭戰爭爆發後，國際聯盟又在英、法的操作下把蘇聯踢了出去，這就使得國際聯盟的影響力進一步下降。

1932年中國代表和國際聯盟討論滿州事變。圖源：維基百科

而國際聯盟的理事會決議規則又過於拖沓，每頒布一個新決議，都需要全體理事會成員一致同意，一開始是9個國家，後來增加到了15個，這就導致難以實施有效和決定性的行動。同時，下達決策過程也異常緩慢，一些特定的決策甚至需要全體大會一致同意。

低效、拖沓、實力不夠、代表性不足……種種原因導致國際聯盟的分量一降再降。而缺乏有力的國際社會制衡，法西斯國家也就更加肆無忌憚地放開手腳向外侵略，就算國際聯盟有些反對聲音也全被當成耳邊風。比如日本對中國發動九一八事變的時候還在國際聯盟內，就因為國際聯盟派出的「李頓調查團」提出具體報告確認了日本侵略的事實，日本就乾脆退出國際聯盟了事，根本不在乎受到任何懲罰。這也無怪乎義大利的獨裁者墨索里尼對國際聯盟如此不屑一顧，他說：「國際聯盟在麻雀大聲呼叫時運作得很好，但在老鷹降下來時一點用都沒有。」最終第二次世界大戰的爆發驗證了國際聯盟的失敗，宣判了國際聯盟的死刑。

圖為日軍蓄意製造的柳條溝事件的有關歷史資料，柳條溝事件即「九一八事變」的開始。圖源：新華社

在比第一次世界大戰更血腥的第二次世界大戰之後，世界上更需要一個能讓各國坐下來協商的安全機構。所以美國總統羅斯福在1942年首次提出「聯合國」（United Nations）這個設想。1943年年初，二戰仍然如火如荼地進行著，但隨著中途島海戰和史達林格勒戰役的勝利，軸心國的喪鐘已經敲響了，同盟國的主要領導人已經開始考慮戰後設置聯合國的問題。這個時候許多構想還不明確，但所有人都同意一個先決條件，那就是大國必須保持一致。國際聯盟的經驗已經告訴所有人，不能囊括世界所有大國的聯合國是沒有意義的，而如果大國之間不能保持一致，那麼聯合國的瓦解也會是遲早的事情。

1942年1月1日，中、美、英、蘇等26國代表在華盛頓簽署《聯合國宣言》。圖源：新華社

1942年1月1日於美國華盛頓特區發表的《聯合國家宣言》。圖源：聯合國

1943年10月，美、英、蘇三國外長在莫斯科召開會議，標誌著在構建戰後安全組織的問題上取得了初步進展。美國提出了四國（中、美、英、蘇）簽署一項關於普遍安全的宣言，該宣言強調了以下幾點：

1、四國對軸心國的敵對行動直至其無條件投降。

2、四國同意採取措施，確保戰爭能迅速有序地過渡到和平，並建立與維持國際和平與安全，使全世界用於軍備的人力與資源達到最小限度。

3、四國承認有必要根據愛好和平國家主權平等的原則，建立一個普遍性的國際組織。

4、在普遍安全制度建立之前，四國將彼此磋商，代表國際社會採取共同行動，以維持國際和平與安全。

5、四國約定在戰爭終止後，不在其他國家領土內使用軍事力量，並對戰後軍備管制達成一項實際可行的普遍協議。

6、要盡快成立一個以和平為導向、基於主權平等原則的國際組織，歡迎所有愛好和平、不論大小的國家加入，共同致力於維護國際和平與安全。這一宣言為成立聯合國的基本原則奠定了基礎。

在10月30日發布的宣言中，三國一致同意就該組織的性質展開非正式的磋商。

1944年5月倫敦召開的自治領總理會議上，有人提議召開一次全球性的大會，要求所有會員國都派出代表參加。同時，還建議成立一個世界理事會，其成員應包括中、美、英、蘇四大國以及其他一些國家的代表。

全球和平的守護者，世界理事會，將在維持國際安定的行動中占據主導地位，其決議將對所有成員國產生強制性的約束力。不過這些建議並未涉及程序性細則的制定，也未提出創建「國際警察部隊」以維護和平的構想，原因在於，組建此類軍隊似乎面臨著人員選拔、經費籌措、駐地選擇及指揮結構等多重挑戰。

1945年6月26日，各國代表在舊金山退伍軍人禮堂舉行了《聯合國憲章》簽署儀式。中國是第一個在憲章上簽字的國家。圖源：聯合國

聯合國的成立與常任理事國的否決權

美、英、蘇三國關於聯合國基礎架構的意見統一後，接下來討論的焦點集中在投票權方面。

三大國都同意，凡是聯合國在採取行動以反對侵略時，必須獲得所有常任理事國的共同和一致的支持與批准，這是三大國的共識。然而，當某個常任理事國被允許在與其自身利益相關的問題上參與投票時，便擁有了阻止反對它的行動的能力，這實質上使得投票權轉變成了否決權。

在看待此議題時，顯而易見的是，常任理事國的否決權對三大國均有益處。

儘管英、美兩國預見到戰爭結束後將與蘇聯形成某種競爭態勢，他們仍希望在聯合國體系中遏制蘇聯的影響力，因此保留了常任理事國的否決權。

蘇聯雖力量薄弱，但在聯合國中擁有否決權的重要性不言而喻，因此堅決不願放棄此權利，並視其為衡量西方國家合作誠意的核心標準。

最初英、美對蘇聯的立場持有異議，但考慮到擁有否決權能夠有效阻止蘇聯採取他們不願見到的行動，最終他們還是妥協了，並同意賦予常任理事國否決權。

英美提出了一個折衷方案，該方案提出理事會在採取積極行動時可動用否決權，但對於那些旨在調查爭端和提出建議的提案，否決權則不適用。經過協商，蘇聯最終接納了這一折衷方案。

1945年4月25日，聯合國制憲會議在美國舊金山召開，這是該會議開幕時英、美、蘇、中四國首席代表在一起交談的資料照片。左起：艾登、斯退丁紐斯、莫洛托夫、宋子文。圖源：新華社

1944年8月21日至10月7日，美、英、蘇、中四國代表在美國華盛頓郊區喬治城的敦巴頓橡樹園大廈舉行會議，討論與擬訂新的國際組織章程。會議的第一階段有美、蘇、英三國政府參加，簽署了《關於建立普遍性的國際組織的建議案》，建議把該國際組織命名為「聯合國」，其主要機構包括：全體會員國參加的聯合國大會、安全理事會（安理會）、國際法院和秘書處等。三國代表確認保持大國間的合作是新的國際組織避免重蹈國際聯盟覆轍的關鍵，維護世界和平與安全的主要權力歸安全理事會，它的決議對所有會員國都有約束力，聯合國大會的重要決議只要與會會員國2／3的多數票就可以通過。但三國未能就擬議中的安全理事會的表決方法及蘇聯各加盟共和國的成員資格等一些關鍵性問題達成協議。會議的第二階段有美、英、中三國參加，並無實質性內容，僅對第一階段的會議結果作了若干補充。敦巴頓橡樹園會議使聯合國的基本輪廓初步形成，為聯合國的成立作了重要的準備工作。

蘇聯、聯合王國和美國代表在促進戰後世界和平的安全組織會議的開幕會議上。攝於華盛頓特區敦巴頓橡樹園，1944年8月21日。圖源：聯合國

於是1945年10月24日，聯合國在舊金山宣告成立，中、美、英、法、蘇五國成為聯合國安理會的常任理事國。

在中、法成為常任理事國方面，還有一些小插曲。在組建聯合國的進程中，法國還處於納粹德國占領下，許多重要會議都沒有參加，但英國堅決支持法國入常。英國對於中國入常則持反對意見，但羅斯福總統積極支持將中國列入五常之一。英國首相丘吉爾對「拖著豬尾巴」的中國人相當不屑，對羅斯福的倡議嗤之以鼻，認為這是「美國人天真的想法」。但羅斯福卻十分認真，他說，他不是沒有看到當時中國的弱點，他力陳中國已經英勇抗日長達7年，拖住了日本主力軍的70%，達230萬以上，如果中國投降，日軍得以抽調中國戰場的兵力與德軍會合，那將給歐洲戰場的同盟軍帶來多大的壓力。他告訴丘吉爾說：「再經兩三代人的生聚教訓，中國將成為不可忽視的力量」。

1941年8月，英國首相丘吉爾（右）和美國總統羅斯福在大西洋上的一艘軍艦上舉行了歷史性的會見。圖源：聯合國

一票否決權背後蘊含的大國一致原則

聯合國成立至今，五個常任理事國共行使了323次否決權。行使次數最多的國家非蘇聯／俄羅斯莫屬，共計158次。尤為值得一提的是，在前二十多年裡，蘇聯／俄羅斯就行使了80次否決權，頻率之高讓當時的蘇聯外長葛羅米柯被冠以「否決先生」的別稱。

在1955年12月13日這一天，蘇聯表現得尤為強勢，他們在短時間內連續使用了15次否決權，目的就是為了阻止奧地利、柬埔寨、錫蘭、芬蘭、愛爾蘭、義大利、日本、約旦、老撾、利比亞、尼泊爾、葡萄牙、韓國、南越和西班牙這十五個國家加入聯合國。蘇聯之所以頻繁行使否決權，顯然並非出於無謂之舉，而是出於對美國拒絕接納其衛星國加入聯合國的報復行為。

儘管美國在聯合國安全理事會行使否決權的次數高達92次。這些否決主要聚焦在中東地區，特別是那些針對以色列的批評和譴責的議案上。舉例來說，阿拉伯國家曾多次提議對以色列在中東戰爭中的侵略行為進行制裁，但均遭到美國行使一票否決權的阻撓，導致這些議案未能通過。

2000年，五個常任理事國領導人在峰會上。從前左順時針：中國最高領導人江澤民、美國總統比爾·柯林頓、英國首相東尼·布萊爾、俄羅斯總統弗拉迪米爾·普丁和法國總統賈克·席哈克。圖源：維基百科

許多國家觀察到，大國在運用否決權時往往與其自身利益緊密相連，導致許多國家對安理會是否充分履行職責產生質疑。不時有國家提出廢除常任理事國的一票否決權，亦或提議將安理會的權力轉移至全體會員國均可參與的聯合國大會，以實現每國一票並按簡單多數原則決策。

在主張「廢常」的國家裡，土耳其的領導者埃爾多安頗具代表性，他曾直言不諱地指出，安理會的五個常任理事國並不具備左右全人類未來的權力，這五個國家的特殊地位應被廢除，且全球並非只有中國、美國、英國、法國和俄羅斯五個大國。

普京對此提出了一個明確而直接的回應，他認為如果聯合國真的廢除了五個常任理事國制度以及一票否決權，那麼聯合國本身也將失去其存在的意義，可能會隨之消亡。毫無疑問，普京的觀點是站得住腳的，因為大國一致原則背後所蘊含的一票否決權，正是基於兩次世界大戰後人類付出巨大生命代價所汲取的深刻教訓。如果缺乏這一基礎，那麼聯合國這一歷經艱辛才實現的長期和平也將離我們漸行漸遠。

2023年10月26日，在位於紐約的聯合國總部，聯合國大會恢復召開關於巴以衝突的第十次緊急特別會議。圖源：新華社

（未完）

◎下篇｜二戰後的全球秩序迎來大變局 聯合國安理會亟需改革（下）

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員）
◎編輯｜陳迅

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